КРУГ ВОПРОСОВ

Объяснительная к закону

Школьная администрация, управляя учебным заведением, лавирует между многими «подводными камнями». С начала учебного года в ее работе прибавилась еще одна трудность – необходимость применять новый Закон «Об образовании в РФ». Сегодня в сети действует ресурс, который позволяет завучу, директору школы, а также всем заинтересованным учителям напрямую обращаться к столичным экспертам с вопросами по применению закона. Рассказывает Артемий РОЖКОВ, заместитель директора Института образования, директор Центра прикладных правовых разработок Института образования НИУ-ВШЭ, руководитель портала http://273-фз.рф.

– Существуют порталы, сайты и форумы для педагогов, завучей, директоров школ, руководителей образования… Почему возникла нужда еще в одном?

– Наш портал «273-фз.рф» адресован не обучающимся, не родителям и даже не отдельным учителям, а тем, кто управляет системой образования и конкретными образовательными организациями. Как мы убедились, даже эти люди, реализующие в своей профессиональной деятельности Закон «Об образовании в РФ», зачастую не знают, что принят тот или иной подзаконный акт. Либо прочитали его не до конца, либо получили некорректный комментарий от кого-либо в региональных ИПК или органах управления образованием. Либо воспользовались слухами и высказываниями, которые услышали из непрофессиональных СМИ. Сейчас на портале подобраны 250 ответов на часто задаваемые вопросы о реализации закона. Кроме того, размещен текст Закона «Об образовании в РФ» со всеми дополнениями и с гиперссылками на подзаконные акты. Можно прочесть все письма Минобрнауки России, которые направлены на разъяснение отдельных норм закона. Можно позвонить на «горячую линию», получить компетентный ответ, и все эти звонки затем разбираются экспертами. Так что призываю пользоваться этой информацией. На портале все бесплатно.

– Новый закон до сих пор кажется многим чрезвычайно громоздким и трудным для использования. Иногда руководители школ просят от управленцев инструкцию по его применению в той или иной ситуации и получают ответ: «Мы не знаем, потому что по данной норме нового закона до сих пор нет подзаконного акта». Как школа должна поступать в такой ситуации?

– Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 сентября 2013 года, является законом прямого действия. Его нормы применяются и при отсутствии разработанных и принятых Правительством РФ и Минобрнауки России подзаконных нормативных актов. Действительно, отдельные подзаконные акты не приняты на сегодняшний день, но нельзя сказать, что это парализует работу.
В новом законе есть специальная оговорка о том, что подзаконные нормативные акты, принятые ранее по старому закону РФ «Об образовании», продолжают действовать в части, не противоречащей новому закону и принятым в соответствии с ним подзаконным актам.

– Иными словами, если старая инструкция, данная департаментом образования, не противоречит статьям нового закона, то директору школы не надо просить у управленцев новую инструкцию, а просто использовать ту, которая уже есть?

– Да, директор школы может поступить именно так. Такое правило применяется в настоящее время, например, в отношении ФГОС общего образования, изменения в которые в соответствии с новым законом пока не внесены.

– Часто спрашивают, почему Мин­обрнауки РФ не успевает в нужный срок подготовить новое Положение по тому или иному вопросу (чтобы потом в регионах управленцы сделали на его основе инструкцию для школ). Разве министерству не хватает времени? Ведь новый Закон «Об образовании в РФ» подписан президентом более года назад!

– Подготовка подзаконного акта – это длительная работа. В ее ходе осуществляется общественное обсуждение проектов подзаконных актов, во-первых, на сайте Минобрнауки России, во-вторых, на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения (www. regulation.gov.ru). Затем акты проходят антикоррупционную экспертизу и регистрацию в Минюсте, которая зачастую длится два-три месяца. Это объективные обстоятельства, которые замедляют ход процесса. Но они же позволяют исключить из итогового документа ошибки и непродуманные нормы, которые впоследствии все равно потребуют изменений.
Должен сказать, что даже после утверждения того или иного акта Минобр­науки России реагирует на все вопросы, которые поступают с мест. Например, в первоначальной редакции Положения о порядке осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным образовательным программам была включена такая деталь: организации, реализующие эти программы, обязывались изготавливать удостоверения о повышении квалификации на предприятиях Гознака (как защищенную полиграфическую продукцию). Это долго, сложно, дорого. Министерство прислушалось к замечаниям и внесло соответствующие изменения в нормативный акт. Вы можете возразить, что это мелочь, но именно такие мелочи в практике работы управленцев системы образования очень важны.
В целом по Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» уже принят основной блок подзаконных нормативных актов уровня Правительства РФ и Минобрнауки России. Принят порядок осуществления образовательной деятельности по большинству видов образовательных программ. Приняты и 3 февраля 2014 года зарегистрированы Мин­юстом нормативные акты о порядке проведения государственной аттестации за 9 и 11 классы, включая порядок проведения ЕГЭ. Правительством РФ утверждено Положение о лицензировании и госаккредитации, а Министерством утверждены новые формы лицензии на осуществление образовательной деятельности.

– Новый закон начал действовать с осени прошлого года, а в него уже вносятся изменения. Иногда задают вопрос: зачем было публично обсуждать и принимать закон, если уже назавтра его статьи изменяются? И кстати, не факт, что педагогическая общественность первой узнает об изменениях…

– Закон «Об образовании в РФ» определенным образом изменяется, где-то уточняется, но никаких существенных изменений в него не вносится. (Разумеется, если под «существенными изменениями» иметь в виду, скажем, слухи об отмене бесплатного образования.)
Большинство изменений связано с принятием иных отраслевых законов (например, по вопросам защиты персональных данных, охраны здоровья граждан, обеспечения транспортной безопасности). Они потребовали изменений и в сфере образования.
Кроме того, важны изменения, внесенные Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. № 11-ФЗ. В новом законе не было прямой нормы, которая предусматривала бы (как это было ранее) право на обучение в магистратуре за бюджетный счет для лиц, имеющих высшее образование и квалификацию «дипломированный специалист» (это те, кто обучался по старым ГОС, еще до введения двухуровневого высшего образования). Требовалась четкая норма, которая снимала бы различные толкования. Соответствующая норма появилась в ст.108 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и дополнила те переходные положения, которые уже существовали. Теперь нет никаких разночтений: учитель или директор школы, отучившиеся в вузе 5 лет и имеющие квалификацию «дипломированный специалист», могут поступить в магистратуру и обучаться в ней бесплатно. Это не будет считаться для них вторым высшим образованием.
Еще одна поправка внесена по детям-сиротам: для них до 2017 года сохраняется льгота по поступлению на программы бакалавриата и специалитета.
И к вопросу, как первым узнать об изменениях в законе… Можете заходить на наш портал. Здесь отображаются все поправки в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» с комментариями экспертов.

– Какой вопрос посетители портала задают вашим экспертам чаще всего?

– Сегодня один из первых вопрос по лицензированию. К сожалению, новое положение о лицензировании не очень удачно. Оно имеет целый ряд позиций, которые возвращают систему лицензирования на пять–семь лет назад, к жесткому контролю лицензирующих органов, проверки «всего и вся». А это на самом деле упраздняет изменения, которые были наработаны в системе лицензирования за последние годы в рамках оптимизации предоставления государственных услуг в сфере образования еще в 2010 году. Противоречит это и нормам, которые содержатся в 91 ст. закона. Новые нормы по лицензированию требуют выработки правоприменительной практики и принятия новых подзаконных актов.

– С какими проблемами может столкнуться сегодня директор школы? Что ему надо сделать в первую очередь, чтобы его не обвинили в нарушениях нового закона? Ведь в силу объективных причин какие-то нормы закона он себе не очень ясно представляет…

– Директору образовательной организации нужно прежде всего произвести подробный анализ локальных правовых актов, которые действуют в его школе. Если Устав школы можно изменять до 1 января 2016 года, то вся текущая правовая деятельность школы, ее локальные акты должны соответствовать закону с момента его вступления в силу (то есть с 1 сентября 2013 года). Кроме того, директор должен помнить: новый закон предоставляет большие права образовательной организации. Он практически исключает какое-либо влияние на содержание образования органов, осуществляющих управление в сфере образования. У нас есть федеральные государственные образовательные стандарты. Школа в пределах этих стандартов и в соответствии с их требованиями разрабатывает свою образовательную программу, реализует ее, определяет и формы, и методы промежуточной аттестации, ну и, конечно, регулирует эти вопросы в своих локальных правовых актах.

– А нет ли противоречия между жесткостью лицензирования и свободой образовательной деятельности?

– Лицензирование определяет только материально-технические условия осуществления образовательной деятельности. Лицензионные процедуры не устанавливают требования к программам. Эти требования у нас определены в стандартах. А стандарт сегодня (выполнение которого проверяется процедурами государственной аккредитации и государственного контроля качества) допускает большие творческие возможности образовательной организации по его реализации.

– Каких последствий следует ждать директору школы, если комиссия установит, что локальные акты его школы не соответствуют новому закону?

– Если в эти документы не внесены формальные изменения, а практика правоприменения в школе соответствует новому закону – это не самое страшное. В рамках проверок по соблюдению закона может наступить административная ответственность, директору может быть вынесено предписание внести изменения в локальные акты. Гораздо хуже, если директор продолжает действовать в рамках старого закона. Например, принимает на обучение в школу по форме семейного образования или экстерната. Эти формы обучения не предусмотрены новым законом. Семейная форма образования – это форма получения образования вне образовательной организации. Вопросы по семейному образованию задаются часто. Поэтому у нас на портале вывешены подробные консультации, в том числе разъяснительное письмо – рекомендации Мин­обрнауки. Думаю, если коллеги познакомятся с этими материалами, то абсолютное большинство вопросов по семейному образованию будет снято.