ТУПИКИ УПРАВЛЕНИЯ

Потемкинские сайты

«С1 сентября 2013 года каждая школа, каждое образовательное учреждение будут выставлять самую существенную и важную информацию о себе в открытый доступ», — заявил на совещании в Кремле по итогам учебного года министр образования и науки РФ Дмитрий Ливанов. 100% наличия школьных сайтов требует не только министр образования. Об этом говорится в новом законе об образовании. Этого будет требовать и готовящееся постановление Правительства РФ о мониторинге в системе образования. Правда, вопрос в том, когда это осуществится. 

По данным Минобрнауки РФ, лишь 46,23% сельских и 58,3% городских школ Центрального федерального округа России в 2011 году были подключены к интернету. И всего 56% школ ЦФО имели в 2011 году собственный сайт.  Президент РФ Владимир Путин на совещании по итогам 2012/13 учебного года отметил: «За три года только из федерального бюджета на региональные проекты было выделено 120 миллиардов рублей… однако общая картина с оснащением и благоустройством многих школ пока еще не изменилась».
Конечно, у школ есть сайты. В верхних строчках рейтинга информационной открытости школ России, составленном «РИА Новости» совместно с НИУ ВШЭ, – сайты школ города Канска (Красноярский край), поселков Варламово Самарской области и Октябрьский Ярославской области, села Герасимовка Самарской области.
Но в школе, где нет энтузиастов-айтишников, ни к чему посещаемая страница в интернете. Достаточно несколько раз в год выложить на сайт затребованную информацию. Для заполнения таблиц бесчисленных мониторингов, которые спускают школе департаменты образования, сайт не нужен. Интернет, кстати, не нужен тоже. Мониторинговые таблицы отвозятся учредителю на флэшке.
Пока готовится постановление Правительства РФ о мониторинге в системе образования, местные образовательные чиновники соревнуются в том, кто задаст школе самый неординарный вопрос.
Например, уникальная мониторинговая таблица, состоящая из… одной цифры. Заполняющему надо выбрать: 1 или 5. И при этом дважды ввести в систему сведения о своей особе...
Несмотря на письмо министра образования Дмитрия Ливанова о сокращении отчетности в школах (№ ДЛ-150/08 от 12.09.2012 г.), образовательные учреждения России регулярно получают письма такого содержания: «ВНИМАНИЕ! Руководителям подведомственных учреждений! Обращаем Ваше внимание на обязательное и свое­временное заполнение городских и федеральных мониторингов».
Далее список таблиц для заполнения. Длиной до соседнего квартала.
Среди обязательных позиций – ФГОС: «Коррекционная работа в учреждении», «Учащиеся 9 и 11 (12) классов прошедшего учебного года», «Сведения об образовательном учреждении (структура)», «Сведения об образовательном учреждении (контингент)»; ФГОС: «Опрос учителей, ведущих учебные часы во вторых классах начальной школы: рабочая программа и расписание», «Нормативная база учреждения», «Оснащенность и благоустройство…» и т.п.
«Тут далеко не всё, – иронизируют учителя. – Это просто цитата из одного объявления с сайта окружного управления».
 «Заметьте, в нашей стране узаконено рабство, – возмущаются на форумах педагоги. – Это наше ненормированное рабочее время, которое мы тратим на заполнение таблиц и которое не оплачивается».
Недавно местные департаменты образования нашли новый способ занять свободное время учителей и осовременить свою работу.
Они начали переводить школы своего района на электронные журналы.
«Наша школа, как и все школы нашего административного района, перешла к электронному журналу, – восторженно делятся учителя. – Все работают успешно: научились очень быстро. Оказались абсолютно все обучаемы, от 22 до 75 лет!»
Как не порадоваться за этих педагогов!
Спросим их, о чем они мечтают?
Если вы не знаете условий, в которых живет рядовая школа рядового российского региона, ни за что не догадаетесь.
Эти учителя мечтают, чтобы им подключили интернет!
«Чтобы всё это успешно осуществлялось, – объясняют они, – в каждом кабинете должен стоять компьютер, подключен интернет. Последнего у нас не было. Поэтому мы все толпились в кабинете информатики, мешая работать учителю информатики».
Похоже, вот он, школьный интерьер будущего учебного года. Рапорты из всех регионов о 100%-ном  создании школьных сайтов. Отчеты о переходе на электронные журналы. Устаревший кабинет информатики.
И – никакого интернета.
Подключение к Сети стоит денег. В отличие от учительского времени, проведенного над таблицей мониторинга.

---

Михаил Кушнир: «За школой в сети надзирают, а не помогают ей работать»

Если школу заставляют переходить на электронные журналы, но отказывают обеспечить ей компьютеры, интернет и локальную сеть, она вправе отстаивать свои права. Говорит Михаил Кушнир заместитель директора московской гимназии № 45, советник «Лиги Образования», «Соросовский учитель», Apple Distinguished Educator.

– С 1 сентября, согласно новому Закону «Об образовании в РФ», школа обязана иметь свой сайт и выкладывать на него информацию. За отсутствие сайта и данных на нем можно потерять лицензию. Между тем, по данным Мин­обрнауки РФ, еще два года назад чуть больше половины школ Центрального федерального округа имели свой сайт. Реально ли создать столько школьных сайтов за летние месяцы?

– Во-первых, норма закона, обязывающая школу иметь свой сайт, уже действует. Нет необходимости ждать 1 сентября. Во-вторых, я не вижу большой проблемы в создании сайта школы. Сегодня существует много разных конструкторов сайтов. Учитель информатики, да и любой непугливый человек, может сделать такой сайт. В разных регионах, в частности в Москве, школам предлагают заполнять типовые централизованные сайты, разработанные по заказу департамента образования. На этих сайтах есть все необходимые поля для заполнения, школе остается только внести свои данные. Это быстрый и сравнительно простой способ. Важно, чтобы все школы не заставляли в командном порядке вводить информацию именно на эти типовые сайты. Ведь у ряда школ есть собственные, неплохо посещаемые сайты.
Для меня проблема заключается в другом: внедрение информационных технологий приводит к усилению надзора над школой, вместо того чтобы помочь учителям. Произошел некий перевертыш. Вместо совершенствования образовательного процесса и облегчения формально-бюрократических процедур пышным цветом расцвели всевозможные электронные (и не только) отчеты, заявки и мониторинги. Они с лихвой компенсируют некоторое снижение трудозатрат на ведение старых отчетных форм. Нововведения вроде бы должны обеспечить прозрачность в системе образования, но все чаще они сводятся к тому, что органы управления образованием начинают, не вставая со стула, наблюдать за подведомственными школами. Интернет-технологии используются, по сути, для фискальных функций. За школой в сети надзирают, а не помогают ей работать.

– Министерство образования и науки РФ советует муниципалитетам не мучить школу проверками, а ввести в школах электронные журналы и время от времени их просматривать. Но для электронного журнала у школы должна быть локальная сеть. Подсчитано, что ее создание обходится примерно в полмиллиона рублей. А проверяющие приходят и спрашивают: где электронный журнал? Что может ответить школа?

– Во-первых, никто не вправе просматривать без ведома школы журналы учета успеваемости и посещаемости. Это – нарушение Закона «Об образовании» в части распределения компетенций. И – Закона «О персональных данных» в части требований по защите данных учеников.
Во-вторых, если школе навязывают введение конкретной системы электронного журнала, то это тоже нарушение трех законов: Закона «Об образовании», так как ведение учета – это компетенция школы, Закона №149-ФЗ «Об информации …», поскольку это непредусмотренное федеральным законом создание преференций, и Закона №135-ФЗ «О защите конкуренции».
Никто не вправе вмешиваться и указывать школе, как ей вести журнал. Хочу обратить внимание на письмо Министерства образования и науки РФ от 15 февраля 2012 года №АП-147/07, в котором содержатся методические рекомендации по внедрению электронных журналов и единые требования к ним (http://www.rujel.net/about/Questions/femida/bumagaout).
Мои поездки по регионам с тренингами по использованию в образовательном процессе планшетов iPad и беседы с коллегами по проблематике электронного журнала показывают: рекомендации и требования, содержащиеся в письме Минобрнауки РФ, не соблюдаются в большинстве случаев. Например, в этом письме содержатся условия внедрения электронного журнала, которые должны быть созданы в школе.

– И что является главным условием введения электронного журнала в школе?

– Доступ каждого учителя к компьютеру, подключенному к сети. В письме Мин­обрнауки РФ указано: «При введении электронных форм учета необходимо соблюдение трудового законодательства. Недопустим неоправданный рост трудозатрат на ведение двойного учета, рабочие места должны быть оборудованы надлежащим образом».
Трудовой кодекс РФ предусматривает обязанность работодателя оборудовать рабочее место работника. Если условия не созданы, никто не вправе предъявлять требования к работнику. Если каждый учитель не имеет свободного доступа к компьютеру, подключенному к системе электронного журнала (для этого действительно обычно нужна локальная сеть, очень часто нужен канал в сеть Интернет), то органы управления образованием не вправе требовать от такой школы ведения электронного журнала.
На этот случай Минобрнауки РФ рекомендует пилотный способ ведения электронного журнала: педагог ведет не больше одного учебного курса. Например, у меня есть несколько классов, а я веду в электронном журнале только 5 «А».

– То, о чем вы говорите, всего лишь письмо Минобрнауки РФ. Указанные в нем требования можно и не соблюдать, ведь это не закон…

– Письмо Минобрнауки РФ обобщает существующую нормативную базу, которую – как показывает практика – подавляющее большинство не знает. Письмо также содержит пакет рекомендаций, основанных на реальном опыте школ, которые уже прошли путь внедрения электронного журнала и успели набить ряд шишек. К сожалению, на сегодняшний день недостаточно норм, регулирующих электронное делопроизводство. Более того, мы обсуждаем, как вести электронный документооборот в школе, а до сих пор опираемся на старый советский приказ 1974 года, подписанный министром образования Прокофьевым, ряд требований которого уже не соответствует текущей ситуации, но продолжает действовать. Школы подталкивают к переходу на электронный вариант ведения, хотя там далеко не все еще урегулировано.

– Но может ли школа на основании всех этих доводов просто отказаться от ведения электронного журнала?

– Нет, потому что есть Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и соответствующие постановления правительства, регламентирующие график перевода государственных услуг в электронный вид. В том числе упомянуто семь услуг в сфере образования, одна из которых – «Предоставление информации о текущей успеваемости учащегося, ведение электронного дневника и электронного журнала успеваемости» (http://www.rg.ru/pril/36/59/53/5071_1.gif). 
По утвержденному плану с 1 января 2014 года любой гражданин России должен иметь возможность заказать через портал госуслуг информирование о посещаемости и успеваемости своего ребенка в электронном виде (http://www.rg.ru/pril/36/59/53/5071_2.gif).
Можно придумать вариант, когда школа сможет не вести электронный журнал, но оказывать эту услугу для тех родителей, которые закажут ее. Впрочем, это очень умозрительная ситуация. Проще вести электронный журнал.
Электронный журнал при нормальном ведении облегчает работу школы, упрощает ее. Но в том случае, если внедрять его грамотно и аккуратно и если переходный процесс от бумажного журнала к электронному займет не больше учебного года. Я не знаю ни одной школы, в которой бы после освоения электронного журнала не мечтали отказаться от бумажного.

– Вот именно, мечтают. Учителя жалуются: их заставляют вести одновременно два журнала – бумажный и электронный. Подсчитано, что перенесение отметок из одного журнала в другой занимает от сорока минут в день… Но многочисленные проверки все равно требуют от школы бумажный журнал. Почему?

– Необходимость документа на бумажном носителе – это один из мифов, который унаследован с советских времен. Один из самых живучих мифов, что классный журнал – это финансовый документ. Единственное, что можно посоветовать в этом случае,– открыть приказ № 167 от 1974 года, подписанный министром Прокофьевым, где сказано: классный журнал не относится к финансовым документам. Он является документом учета учебной деятельности. По нему можно смотреть только одно – как проводится обучение. Контрольно-ревизионные управления советских и постсоветских времен незаконным образом проверяли по классному журналу рабочее время учителя и породили этот миф. По закону есть табель учета рабочего времени, который и является финансовым документом. Школа не обязана вести бумажный журнал. Но львиная доля школ поставлена в условия, когда ее вынуждают фактически вести двойную бухгалтерию. В тех регионах, где информацию собирают централизованно, в электронный журнал часто вносят только хорошие данные – для отчетности перед начальством, – а в бумажном варианте оставляют все как есть. 
Если у нас два параллельных журнала (бумажный и электронный), высока вероятность того, что в них обнаружатся разные данные. Причем не обязательно по злому умыслу. Такие вещи могут происходить непроизвольно. Это закон баз данных: если данные сохраняются не в одном месте, то база данных не может считаться целостной.
В последнее время появляется тенденция: в школу приходит проверка, сравнивает электронный и бумажный журналы, выискивает расхождения и наказывает школу за несовпадение данных. На каком основании? Оценивание и формы ведения учета – это по образовательному законодательству компетенция школы.
Во всех основных документах об образовании много раз повторяется, что школа самостоятельна по широкому спектру проблем. По факту же те школы, которые проявляют самостоятельность, пытаются жить по закону и по закону отстаивать свою самостоятельность, испытывают все возрастающее давление.

---

Анна Вавилова: «Учредитель не вправе напрямую требовать ведения электронного журнала»

Сложившаяся в школах ситуация может быть прокомментирована с разных сторон. Точка зрения образовательного юриста не всегда совпадает с точкой зрения специалиста по IT-технологиям. Руководителям школ следует учесть, что возможно то и другое толкование. Говорит заместитель директора Центра правовых прикладных разработок Института развития образования НИУ ВШЭ Анна Вавилова.

– Учредитель заявил директору школы: «Нужно, чтобы к сентябрю все учителя работали с электронными журналами». 

– В данном случае требование о введении той или иной системы ведения документов в школе не может быть законным, поскольку образовательная организация является самостоятельным юридическим лицом, и вмешательство в ее деятельность в форме предъявления обязательных требований возможно лишь в ситуации, предусмотренной нормативными правовыми актами.
Ни один документ не устанавливает и не предписывает обязательности ведения документооборота именно в электронной форме.
Ведение той или иной документации регулируется специальными правовыми актами, например, такими, как ГОСТ Р 6.30-2003 Унифицированные системы документации. В отношении ведения специ­фической документации (отражающей деятельность образовательного учреждения) регулирующие документы приняты достаточно давно. Примером такого документа является Приказ Министерства просвещения СССР от 27.12.1974 № 167 «Об утверждении инструкции ведения школьной документации».
Приведенный приказ не был отменен. На основании закона РСФСР от 24.10.1990 № 263-1 «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» акты органов СССР, изданные до принятия настоящего закона, действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР.
Ни Закон Российской Федерации «Об образовании», ни вновь принятый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не регулируют ведения документооборота в школе. Поэтому для школ остаются обязательными требования приказа 1974 года. И любая школа (как и любая образовательная организация) обязана строить свою деятельность и свой документооборот на основе собственных локальных актов. 

– Со времен СССР и даже со времени принятия первого закона об образовании ситуация изменилась. Сегодня учредитель прописывает задание для школы и финансирует его. Некоторые департаменты образования считают, что это дает им право выдвигать свои требования по принципу «я даю деньги, я и буду с вас спрашивать». Я хочу, чтобы с нового учебного года вы вели электронные журналы – значит, вы будете их вести. Законно ли так ставить вопрос? 

– Новый Федеральный закон (впрочем, как и действующий последние месяцы Закон Российской Федерации «Об образовании») напрямую не устанавливают полномочий учредителя в этой сфере.
Поэтому учредитель не вправе напрямую требовать ведения электронного журнала от подведомственного ОУ.
Вместе с тем у учредителя сохраняются довольно сильные рычаги опосредованного воздействия на ОУ. В частности, именно учредитель определяет объемы государственного (муниципального) задания и рассчитывает нормативы. Соответственно может установить требования к качеству работы образовательного учреждения через задание и внести в эти требования свои представления о том или ином формате ведения документооборота в школе.
Обратите внимание: учредитель не вправе требовать, но может экономически стимулировать введение электронного документооборота в школе через механизм государственного (муниципального) задания.
Поэтому руководителям ОУ в такой ситуации остается только выступить с объединенным предложением к учредителю о техническом перевооружении школ – для того чтобы материально-техническая база позволяла осуществить введение электронного документооборота. 

– Многие школы, даже технически оснащенные, до последнего откладывают переход на электронные журналы. Они считают, что тогда на учителей ляжет двойная нагрузка: им придется вести по два журнала. Проверяющие органы требуют, чтобы школа предъявляла журналы на бумажных носителях. Правильно ли это? 

– Вопросы формы ведения журналов регулируются таким давно принятым документом, как Приказ Министерства просвещения СССР от 27.12.1974 № 167 «Об утверждении инструкции ведения школьной документации». Приведенный приказ, как я уже говорила, не был отменен. Ни Закон Российской Федерации «Об образовании», ни вновь принятый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» данных вопросов не регулируют, а потому принципиально ситуацию не меняют. Соответственно требования приказа 1974 года до сих пор обязательны для образовательных организаций.
В приказе 1974 года никаких возможностей ведения электронного документооборота предусмотрено не было. Из этого следует, что электронный вид журналов может существовать в данный момент лишь в дополнение, но не вместо «классического» на бумажном носителе. 

– Некоторые директора школ надеются, что к началу нового учебного года, к моменту вступления в силу нового закона об образовании, Минобр­науки РФ издаст приказ, кладущий конец этой «двойной бухгалтерии». По-вашему, это реально? 

– К сожалению, полномочий по регулированию вопросов ведения образовательной документации новый федеральный закон не дает. Соответственно Министерство образования и науки не вправе изменить ситуацию двойного ведения документации, приняв соответствующий нормативный акт, в котором бы была предусмотрена альтернатива (например: ведение журналов в электронном виде «освобождает» от ведения журналов на бумажных носителях). Такого полномочия в данный момент у этого органа просто нет. Поэтому в течение ближайшего времени ситуация двойного учета сохранится. 

– Если школа собирается в новом учебном году перейти на электронный документооборот, какие внутренние документы для этого нужно принять? 

– Образовательная организация вправе регулировать различные внутренние вопросы, в том числе и вопросы ведения документооборота. Должен быть принят локальный нормативный акт, регулирующий ведение школьной документации в конкретной школе. Порядок его принятия, органы, участвующие в этой процедуре, и т.п. определяются с учетом той системы управления, которая зафиксирована в уставе школы.
Вместе с тем необходимо учитывать, что введение электронного документо­оборота потребует от ряда сотрудников работы в новых условиях, выполнения новых должностных обязанностей. По общему правилу изменение определенных сторонами условий трудового договора может происходить только по взаимному согласию. Вместе с тем статья 74 Трудового кодекса Российской Федерации предусматривает возможность изменения таких условий по инициативе работодателя (в случае если в школе меняются организационные или технологические условия труда). Поэтому при переходе на электронные журналы необходимо соблюсти все требования ст. 74 Трудового кодекса к процедуре изменения условий трудового договора с теми работниками, которых затронет введение электронных журналов. 

С экспертами беседовала Светлана КИРИЛЛОВА