РЕШЕНИЯ, ПРЕВРАТИВШИЕСЯ В НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Школам АУкнулся автономный статус

Всего несколько лет назад руководители региональногои муниципального образования говорили о том, как хорошо и выгодно для школы перейти в статус автономного учреждения. Потом некоторые директора школ потихоньку стали жаловаться, что их «записали в автономию» без согласия коллектива. Это было первое, но далеко не последнее нарушение закона. Со временем у школ-АУ начались трудности: сокращение субсидии и перебои с ее начислением, отказы учредителей переводить эту субсидию на банковские счета, нескончаемые проверки и санкции налоговиков… Складывается впечатление, что школы наказывают за автономию. Почему произошел такой поворот? Размышляет директор Института развития образования НИУ-ВШЭ Ирина АБАНКИНА.

– Школы, перешедшие за последниегоды в статус автономных, оказались се- годня в самом тяжелом положении. Это можно видеть на примерах из многих ре- гионов России. Я часто сталкиваюсь с тем, что учредитель при расчете субсидии для школы-АУ не включает в эту сумму содер- жание школьного имущества. В резуль- тате – администрация АУ должна сама заплатить за содержание школьного здания, за тепло и электроснабжение. Даже в «спящем режиме» (когда нет экстремальных ситуаций и имущественный комплекс нужно только поддерживать) эти расходы составляют 15–20% от всей субсидии, выделяемой школе. На возражения директоров чиновники обычно отвечают: «Платите сами, вы же автономны!» Многие муниципальные руководители образования до сих пор не поняли, что школа, перешедшая в статус автономного учреждения, остается муниципальной: за ее имущество несет ответственность собственник – муниципальное управление образованием. 

– Может быть, существует какое-то распоряжение или приказ, по которому учредители заставляют школу-АУ содержать свое здание и даже делать ремонт? 

– Нет ни закона, ни распоряжения, ни приказа. Напротив, есть четкие требования к расчету норматива: суммой, полученной в результате этих расчетов, должны обеспечиваться условия на осуществление образовательного процесса, на содержание помещений, оборудования, эксплуатационные расходы на школьные здания. 

– Недавно учителя из разных регионов начали жаловаться (в том числе и на интернет-форумах), что их автономную школу вновь заставили открыть счета в казначействе. Одного директора АУ даже предупредили: «Будет счет в банке – ни копейки на него не перечислим». Вы знаете позицию муниципальных управлений образованием. Чем они объясняют свое требование о возврате школьных счетов в казначейство? 

– Аргумент номер один – управление образованием желает контролировать расходование школьных средств. Когда субсидию для школы–автономного учреждения переводили ежеквартально на банковские счета, у директора этого АУ была возможность распределить деньги по собственному усмотрению: столькото учителям, на коммунальные платежи, на содержание имущества, на зарплату преподавателям дополнительного образования… Распределять финансы можно было и во времени: сегодня пришли средства субсидии, через два месяца придут деньги за дополнительные платные услуги и т.п. Школа могла управлять своими деньгами. Это была в чистом виде рекомендуемая Минфином «политика единого кошелька». Напротив, субсидию, поступившую на счета в казначействе, нельзя потратить нецелевым образом. Если она предназначена на зарплату педагогам, из нее невозможно заплатить преподавателям дополнительного образования. Нельзя свободно перемещать эти средства со счета на счет. Есть еще один аргумент для перевода школьных счетов в казначейство. Учредитель желает следить за суммами, остающимися на счетах автономных учреждений. Он хочет знать, на чем сэкономило АУ. По банкам эти остатки еще надо поискать, а в казначействе все они прозрачны! 

– Объясните, зачем чиновникам тратить силы и время, разыскивая остатки на школьных счетах? Ведь школа сама подает учредителю и контролирующим органам всю финансовую отчетность!

– Узнать сумму, оставшуюся на счете школы, для многих руководителей образования очень важно. Раз у школы на счетах есть остатки, это значит, что школа на чем-то сэкономила. Вывод некоторых руководителей: значит, мы перечислили этой школе лишние средства. На следующий год они смогут урезать субсидию школе именно на эту сумму. Это, кстати, одна из причин, почему в российских регионах не работают программы энергосбережения. Директора школ пожимают плечами. «Зачем нам беречь электроэнергию? – говорят они. – Мы все равно не сможем пустить высвободившиеся средства на оплату труда педагогов, на закупку нового оборудования. Мы сэкономим на электричестве, а на следующий год управление образования урежет нам субсидию на эту сумму». Нам всегда казалось, что логика реформы – мотивировать учреждения к экономии там, где можно сэкономить. Согласно принципам автономии, о которых в минувшие годы столько было сказано, все сэкономленные средства должны сохраниться за школой! Но многие руководители образования в регионах считают, что контроль за школьными счетами – важнее. 

– Директора автономных школ часто жалуются, что средства субсидии переводятся так, как это удобно учредителю. Когда школы пытаются отстаивать свои права и ссылаются на соглашение, заключенное с учредителем, им возражают, что этот документ с самого начала был составлен неправильно и потому никакие претензии по нему не принимаются… 

– К сожалению, эти соглашения в большинстве случаев и впрямь оказываются пустой бумагой: если там и были прописаны точные сроки перевода средств, предназначенных для школы (это делалось далеко не всегда), то не оговаривалась ответственность учредителя за задержку перевода или за пересмотр сроков перевода средств. Раньше субсидию переводили раз в квартал, и автономное учреждение могло самостоятельно ею распоряжаться. Причем экономисты считали, что сроки, на которые автономным учреждениям выдается субсидия, со временем даже увеличатся. С учетом того, что в России перешли на трехлетний бюджет, задание АУ можно устанавливать на три года и заранее прописать сроки передачи средств всеми траншами в течение трех лет. В реальности сроки перевода субсидии для автономных и бюджетных учреждений только уменьшаются. Все чаще приходится встречаться с переводом субсидии раз в месяц. А это делает почти невозможным для школы осуществить какие-либо закупки по конкурсу. Согласно 94-му ФЗ школа-АУ должна осуществлять закупки по конкурсу. По закону никакое учреждение не имеет права объявить конкурс, если у него на счетах недостаточно средств, чтобы расплатиться с будущим поставщиком товаров или услуг. При ежемесячном доведении субсидии на счетах школы явно недостаточно средств. АУ придется ждать несколько месяцев, пока на счетах не накопится нужная сумма. Само проведение конкурса: его объявление, ожидание поданных заявок, подведение итогов, заключение контракта – занимает, как это было много раз подсчитано, не менее двух месяцев. В среднем – четыре месяца. Стартовать можно только со средствами на счетах. И школа, вместо того чтобы объявлять конкурс, вынуждена принимать то, что ей предлагает департамент образования: например, воспользоваться услугами созданного учредителем муниципального агентства. Возможно, она никогда не обратилась бы к этому агентству. Но ей не оставили выбора. 

– Из всего сказанного выходит: школы с такими проблемами – больше не автономные учреждения…

– В тех условиях, в которые их сейчас поставили, многие школы лишились своей автономии. Часто АУ жалуются, что по некоторым позициям их положение значительно хуже, чем у бюджетных учреждений своего региона. Многие школы-АУ заставили вернуть деньги обратно в казначейство, разрушив схему управления собственными деньгами. Более того: от школ-АУ порой требуют вернуться в централизованные бухгалтерии. Обслуживание в централизованной бухгалтерии не противоречит автономии, если речь идет о проведении платежей. Но централизованная бухгалтерия не может составлять и спускать автономному учреждению уже утвержденный план финансовохозяйственной деятельности. А именно на это часто жалуются директора АУ. То есть самостоятельность финансового планирования у АУ отобрана и узурпирована централизованными бухгалтериями. Разумеется, в бухгалтериях действуют не по собственной инициативе: их действиями руководит муниципальный департамент образования. 

– Может быть, управленцы прижимают директоров школ к стенке, чтобы те «попросились» в статус казенных учреждений? Чтобы у этих школ в будущем не было никаких собственных счетов и самостоятельной деятельности, а все финансирование – только по смете? 

– Нет, это вряд ли. Напротив, сейчас в России наблюдается обратная тенденция: школы из казенных учреждений переводят в статус бюджетных. На первом этапе, когда новый механизм финансирования еще не был освоен, многие муниципалитеты сохраняли свои школы в казенных учреждениях. За несколько лет управленцам понравилась идея установить задание школам с учетом услуг и показателей по объемам и качеству. Они убедились, что освоить финансирование на основе субсидии вполне реально. Правда, некоторые из них решили эту схему «подправить». Главная причина: учредитель не может смириться с автономией своих школ. Он стремится остаться в позиции начальника, распорядителя. Он не хочет отказаться от мелочной опеки. Для учредителя во главу угла поставлена отчетность. Счетные палаты, прокуратуры, КРУ буквально ежемесячно проверяют школы, не говоря уже о проверках департаментов образования. Но все чаще учредитель заставляет школы подстраиваться под ту отчетность, которая нужна ему. Это он должен хорошо отчитаться, это он должен хорошо выглядеть. Я задавала вопрос руководителям некоторых муниципальных департаментов образования: зачем вы заставляете школу делать план финансово-хозяйственной деятельности под каждую отдельную субсидию? С какой стати школа должна делать четыре отдельные сметы? Почему вы не следуете приказу Минфина, по которому можно суммировать все поступления и все выплаты на эти поступления? На это от управленцев следовал простой ответ: «А нам же отчитываться по каждой субсидии отдельно!» Чтобы не делать эту работу, управленцы заранее перекладывают ее на школу. Не учредитель ставит своей целью обеспечить деятельность своих учреждений. А школы должны ему обеспечить хорошую отчетность. Вот это – перевернутая пирамида. 

– С 1 сентября вступит в силу новый Закон «Об образовании в РФ». В ст. 28 этого закона прямо говорится о том, что образовательные организации обладают правами автономии – в том числе и финансово-экономической деятельности. В прежнем законе об этом не упоминалось. Может быть, с принятием нового закона для школ– автономных учреждений что-нибудь изменится?

– Не думаю. Дело в том, что Закон «Об образовании» не является регулирующим документом для финансистов. Он может быть обоснованием только для расчетов объема субсидии для школ. На какие счета и в какие сроки переводятся эти средств, как проверять их расходование и как отчитываться за него – об этом новый закон не говорит. Для уточнения по этим вопросам есть Бюджетный кодекс, есть приказы и распоряжения Минфина, распоряжения правительства, закон о бухгалтерской отчетности и ведении бухгалтерской деятельности. Одним словом, все профессиональные законы. Те самые, что действуют сейчас.