ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

Школа и учитель в новом Законе «Об образовании в РФ»

Сколько бы не обсуждался новый Закон «Об образовании в Российской Федерации», у читателя остается немало вопросов. Как толковать отдельные статьи закона? Какие нормы сохранились в новом законе и каким не нашлось в нем места? Как эти нормы будут применяться на практике? Как они изменят жизнь учителей? 

– Закон «Об образовании в Российской Федерации» был принят в декабре прошлого года. Почему некоторые положения нового закона снова начинают обсуждать?

– Действительно, все мы знаем, что 29 декабря 2012 года Президент подписал Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации». Он вступит в силу с 1 сентября 2013 года. Но до сих пор не принят другой необходимый закон, которые вносит соответствующие изменения в другие законы, – а требуется изменить более сотни законов.  Многие изменения в законы – это чистая формальность: например, словосочетание «образовательное учреждение» изменяется на «образовательная организация». Но предстоят и важные изменения, в том числе в трудовом законодательстве. Поскольку Закон «Об образовании» готовился очень долго и был принят в конце года, когда вносятся изменения и в другие законы, было технически сложно отследить внесение необходимых поправок.
Раз новый Закон «Об образовании в РФ» вступает в силу 1 сентября, решили сделать все без спешки. Хотя, как правило, такие законы принимаются вместе.

– В новый Закон «Об образовании» введена норма, что зарплата учителя должна равняться средней зарплате по региону. Значит ли это, что с новым законом можно будет привлечь к ответственности глав регионов и муниципалитетов, которые недоплачивают учительскую зарплату?

– Это норма не прямого действия: из нее не следует, что каждый учитель обязательно должен получать и имеет право требовать такую заработную плату. Норма о средней зарплате по региону в новом законе значит вот что: при расчете норматива подушевого финансирования для школ должно использоваться значение средней зарплаты в данном субъекте РФ, и таким образом, опять же средняя заработная плата у учителей будет не меньше средней по региону. Обратите внимание: законом не устанавливается, что минимальная зарплата в школе – это средняя зарплата по региону. В нем не говорится: никто из учителей не может получить ниже, чем средняя зарплата по региону. Говорится лишь о том, что средняя зарплата в школе должна быть такой же, как средняя зарплата по данному субъекту. Что касается других категорий педагогических работников, то новый закон содержит отсылочную норму: он говорит о том, что средняя заработная плата педагогических работников при расчете нормативом определяется в соответствии с решениями Правительства и Президента. Так, в указе Президента от 7 мая 2012 г. № 597 сказано, что в 2013 году средняя заработная плата педагогических работников детских садов должна быть доведена до средней заработной платы учителей по региону.

– Для тех педагогов, которые работают в малокомплектных школах, эта норма закона действительна? Их зарплата тоже должна рассчитываться исходя из значения средней в регионе?

– Новый закон содержит норму, что понятие малокомплектной школы и сами критерии определения малокомплектности (связанные с отдаленностью от других ОУ, транспортной доступностью, численностью учащихся) определяются субъектом РФ.
Поскольку образовательная деятельность финансируется с уровня субъекта РФ, при расчете зарплаты педагогов малокомплектных школ должны учитываться и расходы, не зависящие от количества обучающихся.

– Педагоги маленьких сельских школ часто спрашивают: на что им рассчитывать, если в их субъекте РФ официально нет малокомплектных школ? Могут ли они с помощью нового закона настоять на возвращении их школе статуса малокомплектной – через Министерство образования и науки РФ, через суд?

– Финансирование системы общего образования является компетенцией субъекта РФ. Поэтому федерация не может взять на себя ни определение размеров, ни установить требования к определению, какие образовательные организации являются малокомплектными. Установленный норматив должен давать школам возможность реализовать образовательный стандарт. Регион не может создавать условия, когда выделяемого норматива не хватит на обеспечение заработной платы учителей.

– Некоторые считают, что новый закон открывает новые возможности для закрытия школ. Якобы при новом законе будут закрыты все те школы, которые не успели закрыть за минувшее десятилетие. Так ли это?

– Что касается закрытия школ, то новый закон сохраняет ту ситуацию, которая имеется на сегодняшний день. При этом он делает один важный шаг. В законе говорится не только о процедуре ликвидации образовательного учреждения, но и о его реорганизации. В минувшие годы активно применялся метод ликвидации ОУ через реорганизацию. Школа реорганизовывалась, а по сути – ликвидировалась. Новый закон указывает: как при ликвидации, так и при реорганизации школы должна быть проведена оценка последствий. Раньше эта норма был включена в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка». Сейчас ее перенесли в Закон «Об образовании».

– Не думаю, что те, кто уже решил закрыть школу, послушают мнение комиссии. Вопрос в том, кто будет осуществлять оценку?

– В новом законе говорится, что это должна будет делать специально созданная комиссия на основании собственных критериев и собственного порядка. Важно, что для муниципальных учреждений – а школы у нас муниципальные учреждения, – эта оценка осуществляется в порядке, установленном на более высоком уровне – субъекта РФ. Как сказано в новом законе, «порядок оценки последствий принятия решения организации ликвидации… включая критерии этой оценки, порядок создания комиссии по последствию принятий такого решения устанавливаются органом субъекта РФ» (ст. 22 часть 14).

– Согласно новому закону решение о ликвидации и реорганизации сельской школы допускается без согласия жителей села. Как вы расцениваете это нововведение? Что ждет сельские школы при его реализации?

– Можно по-разному это оценивать. Но следует учесть, что норма предыдущего Закона «Об образовании» была недействующей. Я говорю о влиянии схода жителей села на решение о закрытии школы. Мнение сельского схода о закрытии школы можно было спросить только в тех населенных пунктах, где проживало менее 100 человек, обладающих правом голоса по Закону «О местном самоуправлении». Только в этом случае сход был предусмотрен как форма непосредственной демократии. В других населенных пунктах, согласно 131 закону, проведение схода не предусматривается. Норма прежнего Закона «Об образовании» на практике вступала в противоречие с Законом «Об общих принципах местного самоуправления», поскольку была принята раньше закона. В новом Законе «Об образовании в РФ» принятие решения о реорганизации или ликвидации школы, расположенной на селе, не допускается без учета мнения сельских жителей. Однако порядок учета мнения в законе отсутствует.

– Что с точки зрения нового закона означает «учет мнения»? Какое значение может иметь этот учет? Могут ли сельчане, считающие, что их школу закрыли неправильно, обжаловать решение органов власти, принятое вопреки их мнению?

– В новом Законе «Об образовании в РФ» не раскрывается, как должна проходить процедура учета мнения жителей. Не следует забывать, что учет мнения, конечно, не приравнивается к получению согласия. Наиболее подробно в законодательстве применение «учета мнения» расписано в Трудовом кодексе. Возможно провести аналогию с учетом мнения профсоюзной организации. Соответственно орган местного самоуправления, который принимает решение о ликвидации или реорганизации школы в селе, должен затребовать мнение жителей поселения, получить его, проанализировать и в обосновании своего окончательного решения – закрывать или не закрывать школу – должен указать, почему мнение жителей села в данном случае не может быть учтено. Кроме того, необходимым для данных случаев является заключение комиссии по оценке последствий закрытия (юридически – ликвидации) школы.

– Сегодня много говорят о том, что новый закон якобы открывает возможность приватизации образовательных учреждений…

– Это один из мифов, подобный мифу о якобы платности общего образования. Закон «Об образовании в РФ» не регулирует и не может регулировать приватизацию государственного и муниципального имущества – на это есть специальный закон. В новом законе не содержится никаких норм, которые каким-то образом ограничивали бы права граждан на получение бесплатного образования. Не появились и новые нормы, отменяющие мораторий на приватизацию образовательных учреждений. В проекте закона о внесении изменений в другие законы в связи с принятием Закона «Об образовании» говорится только о возможности приватизации объектов инфраструктуры для детей, находящихся в составе унитарного предприятия.
Что такое унитарное предприятие? Это коммерческая организация, государственная или муниципальная. В составе ее имущества могут с советского времени исторически сохраняться объекты социальной инфраструктуры для детей, например, пионерлагеря или давно уже не действующие детсады.
Унитарное предприятие может быть приватизировано. Но зачастую этому мешают здания детсадов или пионерлагеря – раньше их требовалось сначала вывести из состава унитарного предприятия, затем передать на баланс муниципалитету, и лишь после этого унитарное предприятие могло быть приватизировано. А муниципалитеты и субъекты РФ зачастую категорически отказываются принимать их на баланс. Потому что эти «остатки былой роскоши», как правило, уже лежат в развалинах. Их восстановление обойдется дороже их стоимости. В результате складывалась тупиковая ситуация: муниципалитет не хочет брать, а завод не может быть приватизирован. Вот, собственно, почему эта норма появилась. Но к системе школьного образования все это не имеет отношения. В России нет и не может быть школ, находящихся в составе унитарных предприятий.

– Не придет ли в голову каким-ни­будь ретивым руководителям с ссылкой на новый закон приватизировать школу?

– От идиотов никто не застрахован. Но в этом случае чиновники совершат нарушение законодательства. Таким ретивым руководителям никакой закон не помеха, их сможет остановить только полиция и прокуратура.

– После принятия закона заговорили, что он дает администрациям школ и вузов больше возможностей избавиться от ненужных или неудобных учеников. Как будут применяться эти нормы и что они изменят в школьной жизни?

– Юристы, занимающиеся образованием, считают важным достижением нового закона четкое разделение двух понятий: последствий, связанных с дисциплинарной ответственностью обучающихся школ, вузов и учреждений профобразования, и последствий, которые наступают для них в случае академической неуспеваемости.
Сразу хочу подчеркнуть, что норма нового закона об отчислении за академическую успеваемость не может быть применена в школе.
В настоящее время это касается всех трех уровней общего образования – начального, среднего и общего. Согласно новому закону, если учащиеся имеют академическую задолженность и не ликвидировали ее в установленный срок, они, по усмотрению родителей, оставляются либо на повторное обучение, либо переводятся на обучение по адаптированным программам в соответствии с рекомендациями психолого-медико-педагогической комиссии. Либо могут перейти на обучение по индивидуальным учебным планам.
Об этом говорит статья 58 «Промежуточная аттестация». При этом какие-либо действия – оставление на второй год, перевод на индивидуальный учебный план – даже в старшей школе без согласия родителей невозможны.
Речь тут идет как раз не об «учете мнения родителей», а о необходимости их «усмотрения», т.е. выбора действия, позволяющего ребенку получить общее образование. Администрация школы не вправе совершить этот выбор за родителей.

– Если кому-то из чиновников придет в голову оперировать понятием исключения за академическую успеваемость на уровнях школьного образования, то это незаконно. Тогда для кого эта норма вводилась в новый закон?

– Она вводилась только для профессионального образования, которое у нас в стране не является обязательным. Прежде неуспеваемость студента могла трактоваться как дисциплинарный проступок. Хотя этому студенту – возможно, вполне прилежному и не нарушающему дисциплину – просто трудно было освоить данную программу в силу индивидуальных особенностей. Раньше вузам всякий раз приходилось требовать объяснительные со студентов, которые не сдали экзамены. Хотя эти студенты не нарушали устава или локальных актов вуза. Они просто получили двойки! Зато особо грамотные студенты препятствовали своему отчислению за академическую неуспеваемость, уклоняясь от процедуры подписывания объяснительных.
Согласно новому закону академическая неуспеваемость – самостоятельное основание для отчисления из вуза.

– Новый закон впервые говорит о введении в школах дисциплинарных взысканий. Однако подробности не уточняются. Что это такое и насколько это нововведение способно изменить школьный уклад?

– Что касается школ, то советую обратиться к статье 43 нового закона, в которой говорится, что не допускается применение норм дисциплинарной ответственности для обучающихся по программам младшей ступени образования и для детей с ограниченными возможностями здоровья.
Согласно новому закону нельзя также отчислить из школы за дисциплинарное нарушение детей до 15 лет. Например, незаконно отчислять за курение, даже если оно запрещено уставом школы. Но мы не берем исключительные случаи, когда это нарушение дисциплины содержит в себе признаки преступления. Ведь привлечение к уголовной ответственности по ряду составов преступлений начинается с 14 лет, а до этого возраста по решению суда возможно помещение несовершеннолетнего в учреждение для детей с девиантным поведением. Но это крайние случаи.
Что касается менее тяжких дисциплинарных проступков, то в отношении детей, достигших возраста 15 лет, но не получивших основного общего образования (не окончивших 9 классов), отчисление из школы может применяться только с учетом мнения родителей ученика и с согласия комиссии по делам несовершеннолетних.

– Но все эти нормы уже были в прежнем законе. В чем заключается ужесточение?

– Я не думаю, что есть какое-то ужесточение. Новшество заключается в том, что новый закон вводит для школы понятие мер дисциплинарного взыскания и их виды: замечание, выговор, отчисление. Сотрудники прокуратуры зачастую настаивали, что отсутствуют нормативные основания для привлечения школьников к дисциплинарным взысканиям, даже носящим морально-воспитательный характер. Нигде в законе или подзаконных актах прежде не было даже прописано право администрации школы сделать ученику выговор или замечание!
В Законе «Об образовании», который с сентября прекращает свое действие, говорится, что дисциплина в ОУ поддерживается на основе уважения человеческого достоинства обучающихся, воспитанников, педагогов. Применение методов физического и психического насилия по отношению к обучающимся, воспитанникам не допускается. Вот и все. Дисциплинарные меры до сих пор были предусмотрены лишь для особых ОУ – например, для детей с девиантным поведением.
Поэтому все эти годы прокуратура делала вывод: если в Законе «Об образовании» и в Типовом положении об общеобразовательном учреждении прямо не было прописано положение о дисциплинарном взыскании, то никакой дисциплинарной ответственности в школе быть не может.
Сейчас в законе сказано, что только в детском саду и начальной школе, а также в школе для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (задержками психического развития) меры дисциплинарной ответственности невозможны.

– Но что такое меры дисциплинарной ответственности и как они будут применяться? В чем изменится положение школьной администрации и учителя?

– Понятно, что воздействие на ученика может носить воспитательный характер. И речь идет о тех или иных нарушениях дисциплины, которые мешают другим обучающимся получать образование и нарушают работу школы.
По этому вопросу Министерство образования и науки уже разработало проект подзаконного акта, связанного с порядком применения дисциплинарной ответственности в учебных заведениях. Он размещен на сайте Минобрнауки, и в настоящее время появилась вторая редакция этого документа, где исключены многие отмеченные в документе недоработки. Именно этот подзаконный акт вместе с соответствующей нормой нового закона будет являться основой для применения дисциплинарной ответственности.
Для вузов и для школ предусмотрен еще один механизм применения дисциплинарной ответственности, которого в старом Законе «Об образовании» не было, – учет мнения органа самоуправления обучающихся. Имеются в виду студенческие советы или другие органы, представляющие интересы обучающихся. Для школ это советы родителей и советы обучающихся (конечно, старших классов). Сейчас они есть далеко не во всякой школе. Не надо путать их с управляющими советами.

– Что для администрации школы теперь будет означать «учесть мнение»? Когда речь идет о мерах дисциплинарной ответственности, директор школы и завуч обязаны или не обязаны следовать мнению, которое выскажет орган, представляющий интересы учащихся?

– Администрация обязана запросить это мнение, ознакомиться с ним и иметь его в виду при принятии решения. Следовать ему или нет – решать ей самой. Важно, что школа имеет право учесть при своем решении не мнение родителей конкретного ученика (возможно, оно покажется ей недостаточно убедительным), а органа, представляющего родительскую общественность и самих учащихся, если, конечно, такой орган в школе существует.

– Сейчас много говорится о том, что новый закон усиливает влияние религии на школьное обучение. С точки зрения юриста – так ли это?

– Новый закон поддерживает светский характер образования в государственных и муниципальных организациях. Светский характер образования фактически означает отделение церкви от школы. Но нельзя отрицать, что в новом законе определенным образом усилилась норма влияния религии на сферу образования. Например, преподавание вузовского курса теологии могут осуществлять только педагогические работники из числа рекомендованных соответствующей централизованной религиозной организацией. Впрочем, в школе новый закон сохраняет право родителей на выбор курса светской этики, альтернативный курсу по изучению духовно-нравственной культуры народов России. Все это соответствует нормам прежнего закона.
Споры идут о другом. Имеется в виду неоднозначная норма, которая вносится в Закон «О свободе совести и религиозных объединениях», предусматривающая возможность организовывать в школах молельные комнаты. «Богослужения и иные религиозные обряды могут также проводиться в зданиях (строениях) религиозного назначения, расположенных на территории образовательных организаций, а также в помещениях, специально выделяемых администрацией данных организаций, по просьбе совершеннолетних обучающихся или родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся этих образовательных организаций».
Против этой нормы как нарушающей принцип светского характера образования выступала Общественная палата РФ. Одно дело, если объекты религиозной культуры уже имелись в здании вузов исторически. Как, например, церковь в МГУ. Другое дело – проведение богослужений в здании школы.

– Несколько лет назад мне приходилось писать о том, как РПЦ забрала себе здание активно работающего профтехучилища. Аргумент был прост: в этом здании, построенном для школы и полвека служившем для школьников, когда-то были воскресная школа и часовня. Училище отстоять не удалось: сейчас там находится монастырь. Не повторятся ли подобные прецеденты, когда в школах начнут открывать молельные комнаты? Ведь кому-то может прийти в голову, что эти комнаты – давно уже не школьное имущество…

– Мне трудно комментировать эту ситуацию, не зная фактов. Мы только что говорили о приватизации имущества школы, что запрещено законом. Что касается превращения школьных помещений (не предназначенных для религиозных нужд) в молельные комнаты – это не означает, конечно, передачи школьного имущества религиозным организациям, но… вызывает ряд вопросов. Пока неясно, сохранится ли эта норма в законе о внесении поправок в другие законы РФ в связи с принятием Закона «Об образовании в РФ». Ведь еще предстоит принятие закона о внесении поправок во втором и третьем чтении Государственной Думой, одобрение Советом Федерации и подписание Президентом РФ.

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА