ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

Школа меняет статус

Мы завершаем серию правовых публикаций, посвященных переходу школ в статус АУ. В номерах 18, 19, 20, 21 эксперты говорили о составлении плана финансово-хозяйственной деятельности, о перечнях имущества, о размере субсидии и других вопросах. Сегодня заместитель директора Центра правовых прикладных разработок Института развития образования НИУ-ВШЭ Анна ВАВИЛОВА рассказывает об оказании в школе платных услуг.

1. КАКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В АУ И БУ –  ВНЕ ЗАКОНА? 

При переходе на задание и субсидию некоторые ОУ вынуждены отказываться от части услуг, которые прежде оказывали населению. Почему это происходит? 

– До перехода в статус АУ педагоги школы вели активную социальную деятельность: посещали на дому и в больницах детей с особыми нуждами, обучали их. Теперь, когда школа составляет план финансово-хозяйственной деятельности, вдруг выяснилось, что образовательное учреждение больше не имеет права проводить эту работу. Более того: учителям дали понять, что они не только не будут получать за свою деятельность вознаграждение, но даже любые «самовольные действия» в этом направлении будут чреваты неприятностями для школы. Кто прав и как поступить в этой ситуации? 
– К сожалению, при переходе финансирования со сметы на субсидию такие ситуации не единичны. Напомню, что смета выделялась на само учреждение и на его уставные виды деятельности. Если деньги по смете пришли и учреждение потратило их на свои уставные цели – все хорошо. Смета не предъявляла высоких требований к формулированию видов деятельности учреждения. Но теперь мы переходим на финансирование по субсидии, и здесь принципиальный момент – на какие услуги пришли деньги.
Перечень услуг, оказываемых подведомственными учреждениями, составляется и затем используется при формировании задания и расчете субсидии на каждое отдельное учреждение. На услугу или работу, не вошедшую в перечень, выдать задание нельзя. В перечни обычно входят типичные для подведомственных учреждений услуги и работы. Нетипичные работы и услуги в перечень могут быть и не включены, следовательно, на них не может быть выдано задание.
Теперь посмотрим на ситуацию. За школой были закреплены дети, которые находятся на длительном лечении в учреждении здравоохранения. К этим детям выезжали учителя. До тех пор пока ОУ получало средства по смете, оно могло делать все в границах своей уставной деятельности – лишь бы хватало денег. Когда эту школу перевели на финансирование по заданию, у нее сразу возникли проблемы с так называемыми «нетипичными» услугами. Занятия с детьми, находящимися на длительном лечении, – это скорее всего нетипичная услуга: она не попадает в ведомственные перечни оказываемых учреждениями услуг. И не потому, что эта деятельность не важна для семьи, для школы и для общества в целом. Просто переход к перечням услуг – это определенная стандартизация. Возможно, при составлении ведомственного перечня никто не подумал о педагогах, обучающих находящихся на длительном лечении: ведь такими услугами пользуется незначительное (в масштабах страны) количество детей.
А если услуга не включена в ведомственный перечень – ее не будет и в задании, выдаваемом школе.
Приведу пример, который встречается гораздо чаще: учреждение много лет проводило общерайонные конференции. Прежде их организационное и кадровое обеспечение было заложено в смету. Однако школе пришло задание, в котором просто нет такого вида услуги – проведения конференций. Это значит: тратить деньги на эту деятельность – даже если она устраивала всех – уже нельзя. Задание пришло на образовательные программы, а средства субсидии можно потратить только на них.
– Но если «нетипичные» услуги невозможно включить в задание, значит, многие школы станут получать по субсидии значительно меньше средств, чем раньше?
– Совершенно не обязательно! Общая сумма финансирования при этом может и не уменьшиться. Это зависит от решения учредителя, а он зачастую стремится не сократить объем финансирования для учреждения. Но то, что АУ или БУ получит по субсидии не меньшую сумму, не решает проблемы. При финансировании по смете «нетипичные» услуги были «зашиты» в основную деятельность школы. Если в прошлом году ОУ получало по смете, скажем, 10 рублей, эти деньги тратились на все: на общее образование, на дополнительное образование, на болеющих детей и на многое другое. Теперь те же 10 рублей школа получит по субсидии. Но полученная сумма субсидии может быть потрачена только на общее образование. Прежде самого размера субсидии хватило бы образовательному учреждению на все. Однако оплатить за счет субсидии можно только те услуги, на которые она выдана. Значит, никаких педагогов и программ дополнительного образования, никаких посещений детей, находящихся на длительном лечении! Коротко говоря, деньги пришли те же, но спектр их трат сузился.


2. СУБСИДИЮ МОЖНО ПОТРА<p>Мы завершаем серию правовых публикаций, посвященных переходу
школ в статус АУ. В номерах 18, 19, 20, 21 эксперты говорили о
составлении плана финансово-хозяйственной деятельности, о перечнях
имущества, о размере субсидии и других вопросах. Сегодня заместитель
директора Центра правовых прикладных разработок Института развития
образования НИУ-ВШЭ Анна ВАВИЛОВА рассказывает об оказании в школе
платных услуг.</p>
ТИТЬ ТОЛЬКО НА ЗАДАНИЕ УЧРЕДИТЕЛЯ

И правовых способов расширить задание у образовательного учреждения нет. 

– А если школа все-таки станет проводить мероприятия, не включенные в задание? Чем это ей грозит? 
– Это будет считаться нецелевым расходованием субсидии, даже если речь идет о социально полезной деятельности. Субсидия должна быть потрачена на выполнение задания – это прописано в законодательстве. Тратить ее на что-нибудь иное – незаконно вне зависимости от того, на что мы ее тратим.
– Но если школа вела социально полезную, необходимую для общества деятельность, не включенную в задание, как ей доказать свою правоту? Как заставить учредителя внести необходимые услуги в перечни? Может ли ОУ для этого обратиться к закону?
– В данном случае нет правовых решений. Вопрос решается только политически. Задание формирует учредитель (в нашем случае – управление образования), и его невозможно правовым образом принудить что-то включить в задание. Школа может поставить вопрос в дискуссионном общественном режиме, указав на то, что в задание не вошли соответствующие услуги, которые раньше оказывались и теперь могут быть оказаны за счет соответствующего бюджета. Но в данном случае решение принимает учредитель. Учреждение здесь не решающий субъект. Школа может только разговаривать со своим учредителем. И этот принцип одинаков как для АУ, так и для БУ.

3. «НЕТИПИЧНУЮ» УСЛУГУ МОЖНО ОТСТОЯТЬ

Если школа докажет ее необходимость для общества. Дело учредителя – убедить в этом финансистов. 

– В случаях с «нетипичными» услугами органы управления образованием нередко отвечают школе, что они сами не имеют никаких полномочий. Или они просто-напросто не хотят активно действовать?
– С одной стороны, это выбор управленцев – как им лучше строить систему. С другой – учредитель в этом случае тоже не имеет полностью решающей роли: в составлении перечней услуг активную роль играют и финансисты. Мне приходилось сталкиваться с тем, что учредитель готов включить в перечни и соответственно в задание для учреждения те или иные услуги, но в ответ финансисты заявляют: в федеральном законе мы не видим за нашим уровнем соответствующего расходного обязательства. Действительно, посещение педагогами болеющих детей – такого расходного обязательства в федеральном законе напрямую не сформулировано ни для какого уровня. Допустим, муниципалитет понимает важность этой услуги, готов включить ее в перечень и в задание, готов выдавать на нее субсидию. Но финансисты возражают управленцам: на каком основании мы должны будем оплачивать эту услугу из бюджета? У нас, напоминают они, бюджет и так дефицитный.
Так что решение по каждому вопросу, связанному с перечнями услуг, – всегда политическое. Школа должна выйти с предложением включить ту или иную услугу в перечень и соответственно в выдаваемое ей задание. Ее дело – убедить учредителя. Надо указать на социальную востребованность этих услуг, подчеркнуть, что образование – это социальная сфера, значимая для защиты прав и интересов граждан. Отстаивать свою позицию перед финансистами все равно должен учредитель. Именно он в ситуации конкуренции за бюджетные ресурсы между здравоохранением, спортом, культурой должен объяснить финансовым органам, что те или иные затраты необходимы для системы образования и для жизни муниципалитета в целом.
 
4. УСЛУГИ ДОПОБРАЗОВАНИЯ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ВКЛЮЧЕНЫ В ЗАДАНИЕ

Тогда школа свободно будет получать на них субсидию.

– Многие опасаются, что после смены статуса и перехода на финансирование по заданию у БУ и АУ сократится возможность оказывать дополнительные образовательные услуги. Что будет с этим видом образования в школе?
– Все зависит от того, как этот вопрос решит для себя учредитель.
В стандарт начальной школы у нас заложены 10 часов внеурочной деятельности. Все понимают важность этих часов. И то, что заложено в стандарт, должно финансироваться. Но в остальном управления образования пока что опасаются брать на себя повышенные обязательства по дополнительному образованию детей. У них есть для этого основания. Дополнительное образование детей не записано как обязательство ни на каком уровне. Это значит – ни один уровень власти не обязан обеспечить каждому ребенку бесплатные услуги творческих кружков, спортивных секций и т.п.
А раз так – на услуги дополнительного образования не выделяется финансирование.
Сегодня выдвигаются предложения субъектам РФ: взять на себя повышенные обязательства в сфере дополнительного образования – по крайней мере финансово обеспечить минимум программ дополнительного образования для любого желающего ребенка. Но пока это только благие пожелания!
В 2012 году включение услуг дополнительного образования в перечень финансируемых из бюджета услуг зависит от доброй воли региона и муниципалитета.
Если такое управленческое решение принято, школе не о чем беспокоиться: учредитель может финансировать услуги допобразования в конкретном образовательном учреждении через выдаваемое ОУ задание.
Но если в регионе и муниципалитете не смогли найти компромисс по поводу общедоступных услуг дополнительного образования – многим ОУ скорее всего придется свернуть соответствующие программы в школе. Если не получилось включить допобразование в задание, не будет и технической возможности его профинансировать (о чем мы говорили выше). Но все это, конечно, относится именно к дополнительному образованию детей, а не к внеурочному компоненту основной общеобразовательной программы, предусмотренной новыми стандартами. Работа по стандарту должна быть профинансирована, и эти услуги должны быть бесплатными для детей.