ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

Какую субсидию школа получит при смене статуса?

Переход на субсидию: финансирование не сократится

Но объем задания и субсидия, выделяемые каждому АУ и БУ, будут зависеть от количества детей и качества работы школы…

– В большинстве субъектов РФ с 1 января 2012 года переходят на финансирование по субсидии. Некоторые опасаются, что при финансировании по новой схеме АУ и БУ начнут получать меньше средств. Возможно ли это?

– Все зависит от того, каким образом будет выдано задание и рассчитана субсидия. Большинство школ – как АУ, так и БУ – вполне могут рассчитывать на то, что с переходом на задание у них мало что изменится. Учредитель (в нашем случае – управление образования), приступая к первоначальному введению задания и расчету субсидии, ориентируется на то, чтобы сохранить сеть ОУ и сделать это отнюдь не в шоковом режиме. Когда высказывают опасение, что школе «урежут» финансирование в связи с переходом на задание, можно возразить, что урезать его могли в любой момент с 1991 года – с той поры, как мы начали работать в новом государстве. Правовые возможности для этого были всегда: никто никогда не обязывал учредителя выделять учреждению определенный объем денежных средств.

В Конституции записаны общедоступность и бесплатность определенных уровней образования в пределах государственных стандартов и требований. Если мы посмотрим на принятые стандарты – они построены так, что с учетом СанПиНов их уже и нельзя было бы сделать еще более полными. Поскольку здесь сокращения не происходит, не будут сокращаться и расходы на образование.

Что будет после введения задания с каждым конкретным ОУ – это зависит от адекватности учредителя и качества работы учреждения. Одним школам со временем могут сократить задание и финансирование, другие, возможно, улучшат свое положение после перехода с первоначального норматива на расчетный.

 Первоначальный норматив – та же смета

Стоимость образовательной услуги подсчитать оказалось нелегко. Во многих регионах и муниципалитетах предпочли вернуться к смете…

– Сегодня в связи с переходом на задание много говорят о первоначальном и расчетном нормативах. Что это такое и чем два норматива отличаются друг от друга?

– Когда учреждение финансировалось по смете, ему проплачивались определенные расходы по статьям: столько-то на зарплату, столько-то на коммуналку, на ремонт и так далее. Это – оплата по принципу «сколько стоит жизнь учреждения». При переходе на финансирование по субсидии учреждению выделяются средства с конкретной целью – на выполнение задания. Это – оплата по принципу «сколько стоит услуга».
Чтобы рассчитывать размер субсидии, мы определяем единицу услуги – обучение одного ребенка в год, высчитываем, сколько стоит это обучение, затем, посчитав норматив затрат на одного ученика, перемножаем его на количество детей в школе и получаем размер искомой суммы. Конечно, полностью рассчитать стоимость обучения одного ребенка довольно сложно. Однако некоторые из этих расходов уже были в свое время нормированы. У нас есть более или менее внятные представления о том, как должны выглядеть трудозатраты на обучение одного ребенка и как эти трудозатраты финансируются. Мы знаем, сколько денег уходит на учебные расходы – материалы, пособия и т.п. Именно поэтому сфера образования готова одной из первых перейти на расчетный норматив: ведь эксперимент с нормативно-подушевым финансированием идет в системе давно (пусть НПФ охватывает не все направления и реализовано не с точностью до копейки).
Самые продвинутые регионы уже пытаются подсчитать субсидию для школ, исходя из стоимости образовательной услуги. Но новые кадры для этих расчетов никто не выделяет. А у нас и так идет сокращение государственных и муниципальных служащих.
Поскольку учредитель не может прямо заявить, что у него некому рассчитать норматив затрат на услугу (это уже будет невыполнение 83-го ФЗ), многие муниципалитеты начинают переходить на субсидию с расчета первоначальных нормативных затрат.
Первоначальный норматив затрат используется для того, чтобы можно было рассчитать субсидию без особых сложностей. Она просто равняется сумме сметы, выделяемой учреждению за определенный год. Если загрузка ОУ не изменилась, если оно выполняет тот же объем работы и дает тот же объем услуг, то по первоначальному нормативу затрат оно получит столько же, сколько получало по смете в предыдущем финансовом году.
Понятно, что норматив затрат (а это столько, сколько потратило учреждение, а вовсе не столько, во сколько оценена услуга обучения ребенка) не укладывается в логику 83-го ФЗ.
Но этот норматив все рассматривают как временную меру.
 

Размер субсидии  не обсуждается?

Полученное от учредителя задание нельзя обжаловать. Единственное, что могут сделать АУ и БУ, – принять участие в экспертной работе над расчетными нормативами. Конечно, если учредитель на это согласится…

– Имеют ли право АУ и БУ вступить в переговоры с учредителем, если они недовольны размером задания? Или если они считают, что расчеты оказались некорректны, что субсидия занижена?

– Переговоров как таковых по поводу задания быть не может. Мнение школы с правовой точки зрения здесь незначимо. Задание выдает учредитель, и оно обязательно для учреждения. В этом плане задание – это игра в одни ворота, здесь нет места для переговоров. Никакими правовыми способами нельзя также заставить учредителя начать разработку расчетного норматива.
Однако повлиять на решение учредителя школа может, особенно если учредитель настроен слушать информацию с нижестоящих уровней образования. Адекватный учредитель, который хочет, чтобы всем его ОУ жилось хорошо, при принятии решения учитывает любую имеющуюся информацию – в том числе и ту, которая пришла непосредственно из школ.
Есть одна возможность – политическое влияние на учредителя.
Его может оказать любой игрок на политической арене (региональной или муниципальной), чье мнение значимо для управления образования. Но кто конкретно это будет?

– Иногда школы спрашивают: есть ли у них право участвовать в создании расчетного норматива для субсидии? Вносить свои предложения, делать корректировки?

– Такая возможность у школы есть всегда. Если, конечно, учредитель высказывает заинтересованность в сотрудничестве. Я знаю АУ и БУ, которые делают свои предложения по формированию задания, самостоятельно составляют и передают учредителю планы финансово-хозяйственной деятельности, делают проекты перечней имущества.
Обычно для расчета нормативов в муниципалитете формируется определенная рабочая группа, и тогда к этой работе привлекают специалистов из школ. Потом, при введении нормативов всегда есть возможность сделать режим апробации в определенных школах.
Вообще же переход от первоначального норматива к расчетному нормативу затрат будет осуществляться не один год. Лишь когда субсидия будет считаться от расчетного норматива затрат, можно сказать, что 83-й ФЗ реализован не на бумаге, а по факту.

Школе задержали задание? Пожаловаться некому...

А главное – пока не созданы механизмы, которые заставили бы муниципалитеты вовремя формировать задание для своих АУ и БУ…

– Если школа готовится стать АУ или БУ, но до сих пор не знает, каким будет ее задание, она имеет право запросить учредителя о его размере?

– Учреждение всегда имеет право запросить своего учредителя в письменной форме, в том числе и о том, что происходит с заданием. Другой вопрос – ответит ли учредитель так, как хотелось бы школе. Вполне вероятно, что ОУ получит из управления образования общий ответ: задание все еще в стадии формирования и потому следует обратиться позже.

– Если задание сформировано позже, чем надо, школа имеет право пожаловаться на учредителя? Скажем, на то, что он тормозит работу?

– Это зависит от того, как выглядит положение о порядке формирования задания. На федеральном уровне, например, для учредителя есть сроки формирования госзадания – не позднее одного месяца со дня официального опубликования федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Соответственно, если этот срок нарушается, учредитель нарушает принятый нормативно-правовой акт. То есть определенное нарушение налицо.

Но как быть на муниципальном уровне? То, что муниципалитеты формируют задание позже, чем реально надо, и занимаются расчетом субсидии позже, чем реально надо, – это проблема. Что с этим делать – пока неясно.
Следовательно, до тех пор, пока не появится задание, до тех пор, пока не будет соглашения о доведении субсидии, базовые контуры деятельности школы не определены. Пока мы не знаем размера субсидии, мы не знаем, что у нас с доходными источниками, а не имея представления о доходной части, невозможно сформировать расходную.
Школе остается составлять план финансово-хозяйственной деятельности и работать, ориентируясь на несуществующее пока задание.

– Чем рискует ОУ, ставя в план ФХД только прогнозируемые, но еще не подтвержденные размером задания цифры?

– Тем, что ей придется менять план, когда выяснится, что прогноз не совпал с фактом: что реальное задание учредителя выглядит иначе. Процедура не самая простая: Минфин предложил чуть ли не утверждение плана ФХД по новой в каждом случае его изменения. И это, конечно, лишняя административная нагрузка на школу.

– Но выходит, что в этом никто не виноват?

– В данном случае претензии могут быть только к учредителю, а он за выполнение своих функций несет только политическую ответственность. Кто здесь может сказать веское слово? В отношении управления образования это, вероятно, районная или городская администрация.
 

Казенные ОУ тоже могут работать по заданию

Но субсидия им выделяться не будет.

– Одно время говорили, что казенные учреждения будут финансироваться по смете. Однако некоторые слышали, что казенным учреждениям тоже будет выдаваться задание. Как оно будет выглядеть?

– Казенное учреждение будет продолжать финансироваться по смете из бюджета, однако казенному учреждению тоже – теоретически – может быть выдано задание. Только по этому заданию ему не будет выделяться субсидия. Такая возможность – задание без субсидии – предусмотрена законодательством для удобства учредителей. Возможно, учредителю будет проще следить за объемом субсидии, если у него, условно говоря, из 100 учреждений 99 получают субсидию по заданию, а одно работает по смете. Такому учреждению тоже разрешается выдать задание – например, для того, чтобы механизмы определения объема его финансирования стали удобнее для учредителя.