ФАКТЫ, СОБЫТИЯ, ТЕНДЕНЦИИ

Новый закон «Об образовании»: версия третья, решающая

Дискуссии вокруг нового интегрированного законопроекта «Об образовании» длятся уже год. Первая версия этого документа была опубликована на официальном сайте Мин­обрнауки в мае 2010 года и обсуждалась в профессиональном сообществе – на конференции Российского союза ректоров и на парламентских слушаниях в Госдуме и Совете Федерации, в Общественной палате.
Затем, на основе поступивших замечаний и предложений, законопроект был доработан, и 1 декабря его вторая версия в соответствии с поручением президента была размещена на сайте www.zakonoproekt.2010.ru. В ходе общественного обсуждения, которое завершилось 1 февраля 2011 г., поступило около 11 тысяч комментариев.
Специально созданная комиссия под руководством советника президента Вениамина Яковлева подготовила третью редакцию масштабного документа, размещенную на министерском сайте 15 июля. Она содержит 15 глав, 114 статей. Обсуждение планируется продолжить на августовских педсоветах и параллельно на виртуальной площадке – http://crowdexpert.ru.
Особенность нынешней дискуссии в режиме он-лайн заключается в том, что ее участники будут получать определенный рейтинг в зависимости от своей активности и от того, насколько интересными с точки зрения других пользователей окажутся предложенные ими идеи. Обладатели самых высоких баллов получат звание «народных экспертов» и, возможно, будут привлечены к более тесному сотрудничеству с рабочей группой.

Куда исчезло послевузовское образование?

Прежде всего установлена иная классификация уровней образования: дополнительно введены дошкольное и начальное общее образование, термин «среднее (полное) общее образование» заменен на «среднее общее образование», без изменений осталось только понятие «основное общее образование».
Кроме этого вводится еще один уровень высшего образования (помимо обучения бакалавров, магистров и специалистов) – подготовка научно-педагогических кадров (аспирантура, адъюнктура), которая ранее относилась к послевузовскому образованию.
Понятие «начальное профессиональное образование», похоже, исчезло из законопроекта окончательно, несмотря на критику со стороны специалистов. В то же время разработчики подчеркивают, что исключение НПО из системы уровней не означает его ликвидации – наоборот, возможности для подготовки рабочих кадров значительно расширятся: от учреждений СПО до старших классов школ. Также законопроектом предусмотрена подготовка рабочих на производстве, в учебных центрах профессиональной квалификации, по окончании которых можно сдать квалификационный экзамен и получить соответствующий сертификат.

Хоть лицеем назови, хоть консерваторией

Еще один вопрос – о типах и видах образовательных учреждений – стал причиной ожесточенных споров в ходе обсуждения законопроекта.
Напомним, что в системе ВПО предлагалось оставить только университеты, институты и колледжи, что вызвало среди специалистов серьезные опасения, связанные с упразднением академий и возможной потерей статуса в связи с переименованием вузов в «непрестижные» институты и колледжи – по результатам аккредитации.
Давление вузовского сообщества на разработчиков законопроекта было столь велико, что чиновникам Миобрнауки пришлось пойти на компромисс, разделив процедуры аккредитации образовательных учреждений и присвоения им наименований.
Выступая на брифинге 25 июля в деловом клубе РИА «Новости», заместитель министра образования и науки Игорь Реморенко пояснил, что отныне аккредитация будет направлена только на проверку соответствия качества образования определенным критериям, а присвоение наименований станет прерогативой учредителя.
Таким образом, удастся сохранить исторически сложившиеся названия – такие как Московская консерватория или Бауманское училище.
Например, законопроектом предусмотрено, что школы могут быть двух видов: общеобразовательная и коррекционная, в то же время допускаются специальные наименования – такие как «центр образования», «гимназия», «лицей».
При этом закрепляется возможность установления субъектами РФ по согласованию с Минобрнауки иных видов и категорий ОУ.

Детские сады получат финансовую поддержку

На первом этапе обсуждения специалисты критиковали законопроект за его слабую связь (или ее полное отсутствие) с современными достижениями в сфере образования. В третьей версии появились статьи, посвященные использованию дистанционных образовательных технологий; обучению по интегрированным образовательным программам; условиям ведения экспериментальной и инновационной деятельности. Особо следует отметить сетевые формы реализации основных образовательных программ, включая возможность зачета результатов их освоения в сторонних организациях?– науки, культуры, спорта. Данное нововведение позволит организовать различные виды учебной деятельности – от производственных практик до обучения старшеклассников по индивидуальным учебным планам, к чему призывают разработчики школьных стандартов второго поколения.
Авторы законопроекта постарались учесть и новшества в сфере экономики образования: отдельные главы посвящены образовательному кредитованию и частно-государственному партнерству. Определенным достижением можно считать возможность финансового обеспечения за счет бюджетных средств негосударственных образовательных учреждений всех уровней.
Также предусматриваются субвенции из региональных бюджетов на поддержку муниципальных детских садов. Однако существующее разделение ответственности сохраняется: государство оплачивает реализацию образовательных программ, родители?– присмотр и уход за своими детьми.

Студенты «разбогатеют», репетиторство ограничат

Но самые главные изменения произошли в социальной части документа, касающейся прав учащихся и статуса педагогических работников.
Особая статья (36-я) посвящена стипендиям и другим денежным выплатам. Причем размеры стипендий в последней версии обозначены не в денежном выражении, а в долях от МРОТ (с 1 июня 2011 года – 4611 рублей).
Так, размер государственных академических стипендий, выплачиваемых за счет средств федерального бюджета, составит не менее одной трети минимального размера оплаты труда для студентов техникумов, половины минимального размера оплаты труда – для студентов вузов, минимального размера оплаты труда?– для аспирантов (адъюнктов), ординаторов, ассистентов-стажеров.
«Привязка» к МРОТу позволит существенно увеличить размеры стипендий (например, для учащихся учреждений СПО?– примерно 1,5 тысячи рублей против нынешних 400 рублей) и обеспечит механизм достаточно регулярной индексации этих денежных выплат.
Важным нововведением можно считать норму, согласно которой заработная плата педагогов не должна быть ниже средней заработной платы по экономике региона.
Также закрепляются полномочия субъектов РФ по установлению дополнительных мер господдержки для молодых специалистов.
В то же время последняя редакция законопроекта устанавливает запрет на платную индивидуальную деятельность учителей с лицами, обучающимися в данной организации, «если это приводит к конфликту интересов педагогического работника».
Правда, платная индивидуальная деятельность (ст. 32) разрешена, если она реализуется «физическими лицами, имеющими соответствующий образовательный ценз и квалификацию, вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность».
Несмотря на упомянутые выше нововведения, законопроект трудно назвать прорывным.

«Законопроект недостаточно революционен»

Так, в одном из своих недавних выступлений Игорь Реморенко отметил, что «некоторые критикуют новый закон за то, что он недостаточно революционен».
«Но мы исходили из того, что он должен решать накопившиеся в сфере образования проблемы, – подчеркнул замминистра образования и науки. – Закон оформляет те решения, которые наработаны практикой: например, вариативные формы дошкольного образования, электронное обучение».
В связи с этим И.Реморенко высказал сомнение по поводу включения в законопроект последних предложений по совершенствованию ЕГЭ – в том числе относительно введения системы портфолио (в дополнение к результатам ЕГЭ) или создания независимых от министерства агентств по проведению ЕГЭ – именно по причине того, что они «не подтверждены практикой».
Кроме того, замминистра в каждом своем выступлении продолжает опровергать «мифы» о законопроекте, в том числе связанные с уменьшением государственных гарантий получения образования.
Между тем в предисловии к законопроекту подчеркивается, что «в нем сохраняются базовые принципы, закрепленные действующим законодательством об образовании и оправдавшие себя на практике» (в том числе правовые гарантии обеспечения доступности и качества образования).
Впрочем, окончательный вердикт в адрес документа будет вынесен в августе–сентябре в процессе общественного обсуждения, в октябре законопроект планируется доработать, в ноябре–декабре?– согласовать с различными ведомствами и региональными законодательными собраниями и только после этого внести в Госдуму. Так что скорее всего новый закон «Об образовании» будет принят не раньше, чем в следующем году, Госдумой нового состава.

---

Комментарии экспертов

Елена Шимутина, директор Инсти­тута развития государственно-об­щест­венного управления образованием:

– В отличие от ныне действующего закона в новом есть упоминание об управляющих советах (ст.26), но мы считаем, что этого явно недостаточно, и сожалеем, что наши предложения не были учтены. Пришла пора более подробно и четко описать, что такое государственно-общественное управление и управляющие советы, чтобы не возникало путаницы между попечительскими, школьными и иными советами. В законе должно быть четко прописано, какими полномочиями наделяются управляющие советы, какие задачи они решают и чем отличаются от других органов школьного самоуправления.
Напомню, что такие структуры созданы более чем в 70% регионов, в 30 субъектах РФ эти органы закреплены институционально (на уровне положений и приказов), в том числе в 4 регионах приняты законы о государственно-общественном управлении и еще в нескольких подобные законы находятся на рассмотрении в местных законодательных собраниях.
Поэтому реальная практика должна найти подтверждение на законодательном уровне.

Татьяна Клячко, директор центра экономики непрерывного образования Академии народного хозяйства при Правительстве России:

Авторы попытались отразить в тексте законопроекта некоторые новации в сфере экономики образования, однако не все эти попытки оказались удачными.
Так, все, что написано в главе, посвященной образовательному кредитованию,?– это пока еще благие пожелания: данное начинание так и не получило широкого распространения ввиду отсутствия ряда факторов, в первую очередь – высокого качества образования, которое позволило бы выпускнику вуза успешно трудоустроиться и без проблем вернуть долги по кредиту.
За рамками законопроекта остались некоторые актуальные понятия – такие как, например, «целевой капитал». Возникает вопрос: почему авторы законопроекта проигнорировали данное явление, ведь о нем в последние годы было столько разговоров и на него возлагалось столько надежд? Может быть, дело в том, что надежды слабо оправдываются и до уровня зарубежных эндаументов нам далеко? Правда, пока эти инвестиции не подкреплены налоговыми льготами, да и опыт, накопленный в этой сфере, показывает, что здесь очень много «дыр» и новый закон мог бы эту проблему решить, но, видимо, что-то этому помешало…
Но гораздо важнее обратить внимание на тот факт, что авторы закона отказываются от действующей нормы, в соответствии с которой обучаются в вузах на бюджетной основе 170 человек на каждые 10 тысяч населения, и взамен предлагают другую: «За счет средств федерального бюджета финансируется обучение в аккредитованных образовательных организациях высшего образования не менее восьмисот студентов на каждые десять тысяч человек в возрасте от семнадцати до тридцати лет, проживающих в Российской Федерации».
Причем данное положение не ограничивает права лиц другого возраста на получение на конкурсной основе бесплатного высшего образования.
Эта статья заслуживает особого обсуждения, поскольку привязывает численность бюджетных студентов вузов не ко всему населению, а к той возрастной группе, которая его в основном получает. Правда, сделанная оговорка о праве лиц другого возраста учиться в высших учебных заведениях за счет бюджетных средств при условии прохождения конкурса несколько размывает данный подход. Кроме того, прежняя норма позволяла быстро прикинуть, сколько примерно в России будет бюджетных студентов. Новая формулировка делает такую прикидку значительно более трудоемкой и не позволяет без серьезного демографического прогноза предсказать динамику и численность бюджетных студентов и соответственно бюджетного приема.

Олег Смолин, зампред Комитета Госдумы по образованию, фракция КПРФ:

 – Третья версия закона «Об образовании» представляет собой значительный шаг вперед по сравнению с предыдущими, но явно недостаточный для того, чтобы закон можно было принять в таком виде.
Так, в законе закрепляется положение о том, что размер заработной платы педагогических работников должен быть не ниже средней зарплаты по экономике данного субъекта РФ. При этом остаются нерешенными имеющиеся проблемы, связанные с тем, что большинство учителей работают на 1,5–2 ставки и приравнивать их к другим работникам некорректно, а также сохраняется дифференциация в доходах учителей в условиях введения новых систем оплаты труда.
Или: предлагается определять размер стипендии в зависимости от МРОТ – по сравнению с действующей практикой это тоже шаг вперед. Таким образом, если стипендия учащихся СПО составит 1/3 МРОТ, то она повысится с 400 до 1500 рублей.
Но по отношению к прожиточному минимуму эта стипендия составит примерно 20%, и прожить на эти деньги все равно будет невозможно.
Я хочу напомнить, что 20 лет назад стипендия студента ссуза составляла примерно 55% от прожиточного минимума, а учащегося ПТУ – 80%.
Далее. Если в предыдущих версиях категорически ликвидировались льготы для инвалидов при поступлении в вузы, то в новой редакции эти льготы сохраняются в пределах установленных квот. Но по сравнению с действующим законодательством это все равно значительный шаг назад.
Также вызывает тревогу отсутствие начального профессионального образования как самостоятельного уровня профессионального образования, против чего выступают все представители системы образования и работодатели.
Непонятно также, какими будут последствия реализации образовательных программ индивидуальными предпринимателями и необразовательными организациями (в сфере профессионального обучения, дошкольного образования. – О.Д.). Вероятно, это приведет к понижению качества образования.
То, что субъектам РФ дали право выделять субвенции на поддержку детских садов – это плюс, но выполнение этой нормы будет зависеть от реального наполнения регионального бюджета.
Наконец, главное: если финансирование образования останется на нынешнем уровне, то серьезного прорыва в этой сфере мы не добьемся. (В альтернативном законопроекте предусмотрены ассигнования на образование в размере не менее 7% от объема ВВП, но в настоящее время они вдвое меньше, как утверждают авторы, ссылаясь на данные Общественной палаты. – О.Д.).
 Поэтому мы будем бороться за наш альтернативный законопроект, который в августе будет направлен на заключение правительства, а затем внесен в Госдуму параллельно с официальным Законом «Об образовании».