Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №10/2011
Первая тетрадь
Политика образования

ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ


Начальная школа: стандарт утвердили, обеспечение не просчитали

Кто оплатит внеурочные часы?

Мы продолжаем обсуждать ситуацию, сложившуюся в некоторых регионах после регистрации Минюстом Приказа Минобрнауки № 1241 от 26 ноября 2010 года «О внесении изменений в федеральный государственный образовательный стандарт начального общего образования». Согласно этому приказу стандарт можно не выполнять «при отсутствии возможности». Оговорка касается внеурочных часов: они принципиально меняют уклад начальной школы, но и увеличивают на треть расходы регионов. Многим субъектам РФ это оказалось не под силу. Другие, как Саратовская область, нашли необходимые средства. Однако после вступления в силу приказа Минобрнауки эти деньги из регионального бюджета уже не пойдут на оплату внеурочных часов: на них нашлось немало других желающих. Реализация стандарта начального образования и в этом случае оказывается под угрозой. Это случайность или тенденция?
Мы задали этот вопрос Наталии Типенко, директору Центра универсальных программ (Москва).

Публикация статьи произведена при поддержке интернет проекта AllFirm.com. Если Вы хотите привлечь новых деловых партнеров, поставщиков или дилеров, то больше не надо тратить время на утомительный поиск контактов предприятий. Посетив сайт allfirm.com, Вы найдете полный каталог компаний, фирм и предприятий из самых разных сфер бизнеса.

Пример Саратовской области – явно не первый. Хотя в такой форме он, возможно, единственный. Почему сложилась такая ситуация? В нашей стране существуют правила бюджетных взаимоотношений, определенные Бюджетным кодексом. Есть полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов, есть порядок финансирования, функционирования и взаимодействия бюджетов разного уровня. В штатном режиме, без глобальных изменений, вся система работает. Однако она дает сбои, если один уровень принимает решения, которые требуют дополнительных расходов бюджетов другого уровня.
А эта ситуация за последние годы стала повторяться все чаще. Яркий пример тому: принятие нового стандарта начального образования.
Ситуацию можно описать так: принимается федеральный стандарт, который определяет общие правила игры. Про источники финансирования этой игры ничего не говорится. Предварительно никто не подсчитал, сколько будет стоить 100%-ное выполнение стандарта начального образования в субъектах Федерации. В ходе реализации стандарта в регионах выяснилось: увеличение расходов на начальную школу составило 30%. Правила поменялись, игра стала более дорогостоящей, разница легла на плечи регионов. Им сказали: ищите деньги сами. Но финансирование могут найти далеко не все. И потому Минобрнауки приходится снова менять правила игры: объявлять, что часть часов, которые были введены в стандарт, теперь из него выведены.
Если эти часы входят в стандарт, регион должен выделить на них средства и перевести их в муниципалитеты. Но если часы в стандарт больше не входят, их финансирование относится к полномочиям местного уровня. Решение «за» или «против» отдается муниципалитетам. 90% муниципалитетов в России – дотационные. Самое большее, что они смогут прибавить на образование, – это 5%. Но это не решит проблему оплаты введенных в начальной школе дополнительных часов.
Зато субъекту РФ уже не обязательно на треть увеличивать финансирование начальной школы. А ведь это было едва ли не главное достижение нового стандарта.
– Россия – это федерация, и регионам ежегодно выделяются федеральные дотации, позволяющие подтянуть слабых. Почему нельзя передать субъектам РФ средства на полное выполнение стандарта начальной школы?
– Действительно, регионам выделяются так называемые трансферты выравнивания. Это средства, которые субъекты РФ получают для компенсации разницы между своими доходами и своими расходными обязательствами. Но в случае с реализацией стандарта начального образования на эти трансферты надеяться не приходится. И вот почему. Трансферт выравнивания каждому региону рассчитывается исходя из его теоретических доходов и расходных обязательств. Например, трансфертом учитывается число детей в регионе. Если детей остается столько же, сколько в прошлом году, сумма трансферта не меняется. А то, что обучение каждого ребенка в школах региона стало с 2011 года гораздо дороже, потому что вводится новый стандарт начального образования, это в межбюджетных взаимоотношениях «Федерация – субъект» не учитывается.
Порядок формирования этих трансфертов исходит из неких усредненных расходов на одного учащегося в школе, ПТУ и т.п. Минфин всячески подчеркивает, что это не норматив, это только расчетная величина, используемая в ведомственной формуле. Федеральный Минфин и не должен покрывать все расходные обязательства субъекта РФ. Его задача другая – в определенной пропорции распределить между регионами средства, выделенные Федерацией на выравнивание бюджетной обеспеченности. И он ее выполняет. А хватит ли этих средств для выполнения расходных обязательств (в том числе – финансирования стандарта начального образования)? Это не учитывается.
Так что вариантов решения проблемы у нас только два: либо компенсировать возросшие расходные обязательства целевыми субвенциями на конкретные нужды региональной системы образования, либо вводить новые принципы пересчета федеральных трансфертов выравнивания.
– Во всем мире наверняка сталкивались с подобной проблемой. Как ее решают за рубежом?
– Перед принятием законов, предполагающих масштабные изменения, во всем мире принято проводить модельные расчеты: сколько средств понадобится на внедрение нового закона. На основе этих расчетов создается некая «дорожная карта», или модель реализации нововведений. Исходя из стоимости принимается решение: будет ли мера законодательной или рекомендательной. В первом случае мера внедряется с будущего года в обязательном порядке, во втором – страна постепенно движется к заданным показателям в течение определенных лет. Например, когда федеральными органами США были выдвинуты предложения по уменьшению наполняемости классов до 14 человек, начались расчеты, сколько дополнительных средств понадобится каждому штату на выполнение этой нормы. В результате сокращение классов было предложено штатам только как рекомендательная мера. Одни ввели ее, другие отказались. Мы же сначала утвердили стандарт начальной школы в обязательном порядке, а потом признали, что порядок будет рекомендательным, поскольку регионам не хватило средств.
– Какие прогнозы на принятие любых других стандартов – например, старшей школы?
– Абсолютно такие же. С реализацией стандартов старшей школы будет еще больше проблем, потому что в этот стандарт заложены условия оснащения образовательного процесса. Но в одном регионе оснащены на уровне 50% школ, а в другом – только 3%. То есть одним регионам понадобятся дополнительные средства, чтобы подтягивать до уровня стандарта 50% школ, а другим – 97%. Сколько всего потребуется дополнительных средств на реализацию стандарта старшей школы? Возможно, кто-то и сделал такие подсчеты, но эти цифры мне неизвестны.
Ситуация осложняется тем, что расходы на реализацию стандарта нельзя переложить на плечи родителей. Стандарт – это конституционно гарантированное обязательство государства. Это не дополнительные уроки танцев или флейты, за которые могут заплатить родители. По 83-му Федеральному закону выполнение стандарта является услугой, за которую брать деньги с населения нельзя: она должна быть обеспечена государством, то есть региональным или муниципальным бюджетами.
Исходя из этого, мы должны понимать, что для 100%-ного выполнения замечательного стандарта начальной школы нам потребуется несколько лет. Требовать, чтобы стандарт был обязательно введен по всей России с сентября 2011 года, невозможно. Тогда на муниципальном уровне образование «съест» все остальные бюджеты – здравоохранения, ЖКХ и т.п. Пока же складывается ситуация, в которой выполнение стандарта ложится на плечи главы муниципалитета или директора ОУ. Более того: именно директора школ могут оказаться в этой ситуации крайними. Прокуратура вправе привлечь их к ответственности за то, что директора ОУ не выполняют положенного по федеральному закону. Думаю, что это одна из причин, по которой Министерство образования и науки решило не настаивать на 100%-ном выполнении стандарта начальной школы и предпочло поменять правила игры.

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА