ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Начальная школа: стандарт утвердили, обеспечение не просчитали

Мы продолжаем обсуждать ситуацию, сложившуюся в некоторых регионах после регистрации Минюстом Приказа Минобрнауки № 1241 от 26 ноября 2010 года «О внесении изменений в федеральный государственный образовательный стандарт начального общего образования». Согласно этому приказу стандарт можно не выполнять «при отсутствии возможности». Оговорка касается внеурочных часов: они принципиально меняют уклад начальной школы, но и увеличивают на треть расходы регионов. Многим субъектам РФ это оказалось не под силу. Другие, как Саратовская область, нашли необходимые средства. Однако после вступления в силу приказа Минобрнауки эти деньги из регионального бюджета уже не пойдут на оплату внеурочных часов: на них нашлось немало других желающих. Реализация стандарта начального образования и в этом случае оказывается под угрозой. Это случайность или тенденция?
Мы задали этот вопрос Наталии Типенко, директору Центра универсальных программ (Москва).

Пример Саратовской области – явно не первый. Хотя в такой форме он, возможно, единственный. Почему сложилась такая ситуация? В нашей стране существуют правила бюджетных взаимоотношений, определенные Бюджетным кодексом. Есть полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов, есть порядок финансирования, функционирования и взаимодействия бюджетов разного уровня. В штатном режиме, без глобальных изменений, вся система работает. Однако она дает сбои, если один уровень принимает решения, которые требуют дополнительных расходов бюджетов другого уровня.
А эта ситуация за последние годы стала повторяться все чаще. Яркий пример тому: принятие нового стандарта начального образования.
Ситуацию можно описать так: принимается федеральный стандарт, который определяет общие правила игры. Про источники финансирования этой игры ничего не говорится. Предварительно никто не подсчитал, сколько будет стоить 100%-ное выполнение стандарта начального образования в субъектах Федерации. В ходе реализации стандарта в регионах выяснилось: увеличение расходов на начальную школу составило 30%. Правила поменялись, игра стала более дорогостоящей, разница легла на плечи регионов. Им сказали: ищите деньги сами. Но финансирование могут найти далеко не все. И потому Минобрнауки приходится снова менять правила игры: объявлять, что часть часов, которые были введены в стандарт, теперь из него выведены.
Если эти часы входят в стандарт, регион должен выделить на них средства и перевести их в муниципалитеты. Но если часы в стандарт больше не входят, их финансирование относится к полномочиям местного уровня. Решение «за» или «против» отдается муниципалитетам. 90% муниципалитетов в России – дотационные. Самое большее, что они смогут прибавить на образование, – это 5%. Но это не решит проблему оплаты введенных в начальной школе дополнительных часов.
Зато субъекту РФ уже не обязательно на треть увеличивать финансирование начальной школы. А ведь это было едва ли не главное достижение нового стандарта.
– Россия – это федерация, и регионам ежегодно выделяются федеральные дотации, позволяющие подтянуть слабых. Почему нельзя передать субъектам РФ средства на полное выполнение стандарта начальной школы?
– Действительно, регионам выделяются так называемые трансферты выравнивания. Это средства, которые субъекты РФ получают для компенсации разницы между своими доходами и своими расходными обязательствами. Но в случае с реализацией стандарта начального образования на эти трансферты надеяться не приходится. И вот почему. Трансферт выравнивания каждому региону рассчитывается исходя из его теоретических доходов и расходных обязательств. Например, трансфертом учитывается число детей в регионе. Если детей остается столько же, сколько в прошлом году, сумма трансферта не меняется. А то, что обучение каждого ребенка в школах региона стало с 2011 года гораздо дороже, потому что вводится новый стандарт начального образования, это в межбюджетных взаимоотношениях «Федерация – субъект» не учитывается.
Порядок формирования этих трансфертов исходит из неких усредненных расходов на одного учащегося в школе, ПТУ и т.п. Минфин всячески подчеркивает, что это не норматив, это только расчетная величина, используемая в ведомственной формуле. Федеральный Минфин и не должен покрывать все расходные обязательства субъекта РФ. Его задача другая – в определенной пропорции распределить между регионами средства, выделенные Федерацией на выравнивание бюджетной обеспеченности. И он ее выполняет. А хватит ли этих средств для выполнения расходных обязательств (в том числе – финансирования стандарта начального образования)? Это не учитывается.
Так что вариантов решения проблемы у нас только два: либо компенсировать возросшие расходные обязательства целевыми субвенциями на конкретные нужды региональной системы образования, либо вводить новые принципы пересчета федеральных трансфертов выравнивания.
– Во всем мире наверняка сталкивались с подобной проблемой. Как ее решают за рубежом?
– Перед принятием законов, предполагающих масштабные изменения, во всем мире принято проводить модельные расчеты: сколько средств понадобится на внедрение нового закона. На основе этих расчетов создается некая «дорожная карта», или модель реализации нововведений. Исходя из стоимости принимается решение: будет ли мера законодательной или рекомендательной. В первом случае мера внедряется с будущего года в обязательном порядке, во втором – страна постепенно движется к заданным показателям в течение определенных лет. Например, когда федеральными органами США были выдвинуты предложения по уменьшению наполняемости классов до 14 человек, начались расчеты, сколько дополнительных средств понадобится каждому штату на выполнение этой нормы. В результате сокращение классов было предложено штатам только как рекомендательная мера. Одни ввели ее, другие отказались. Мы же сначала утвердили стандарт начальной школы в обязательном порядке, а потом признали, что порядок будет рекомендательным, поскольку регионам не хватило средств.
– Какие прогнозы на принятие любых других стандартов – например, старшей школы?
– Абсолютно такие же. С реализацией стандартов старшей школы будет еще больше проблем, потому что в этот стандарт заложены условия оснащения образовательного процесса. Но в одном регионе оснащены на уровне 50% школ, а в другом – только 3%. То есть одним регионам понадобятся дополнительные средства, чтобы подтягивать до уровня стандарта 50% школ, а другим – 97%. Сколько всего потребуется дополнительных средств на реализацию стандарта старшей школы? Возможно, кто-то и сделал такие подсчеты, но эти цифры мне неизвестны.
Ситуация осложняется тем, что расходы на реализацию стандарта нельзя переложить на плечи родителей. Стандарт – это конституционно гарантированное обязательство государства. Это не дополнительные уроки танцев или флейты, за которые могут заплатить родители. По 83-му Федеральному закону выполнение стандарта является услугой, за которую брать деньги с населения нельзя: она должна быть обеспечена государством, то есть региональным или муниципальным бюджетами.
Исходя из этого, мы должны понимать, что для 100%-ного выполнения замечательного стандарта начальной школы нам потребуется несколько лет. Требовать, чтобы стандарт был обязательно введен по всей России с сентября 2011 года, невозможно. Тогда на муниципальном уровне образование «съест» все остальные бюджеты – здравоохранения, ЖКХ и т.п. Пока же складывается ситуация, в которой выполнение стандарта ложится на плечи главы муниципалитета или директора ОУ. Более того: именно директора школ могут оказаться в этой ситуации крайними. Прокуратура вправе привлечь их к ответственности за то, что директора ОУ не выполняют положенного по федеральному закону. Думаю, что это одна из причин, по которой Министерство образования и науки решило не настаивать на 100%-ном выполнении стандарта начальной школы и предпочло поменять правила игры.

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА