ТЕМА С ПРОДОЛЖЕНИЕМ

«Закон не вводит новых способов закрыть школу»

Закон о реформе бюджетной сферы продолжает оставаться «горячей темой». К сожалению, критические выступления не воспрепятствовали его принятию, и теперь школам нужно готовиться к жизни в новых условиях. Поэтому мы продолжаем серию консультаций со специалистами, которые объясняют, как закон будет реализован на практике.

 

– Критики нового закона утверждают: с его помощью государство может отказаться от финансирования образования. Это возможно?
– Обязательства государства по финансированию образования (и особенно школьного образования) четко прописаны в Конституции Российской Федерации. Именно конституционная обязанность является основанием для возникновения обязательств в области образования на уровне государства, региона, муниципалитетов. Принятием федерального закона отказаться от этой обязанности нельзя.
Государство не отказывается от финансирования школ, оно только переходит на новый механизм финансирования. Финансирование бюджетного учреждения самого по себе теперь не предусматривается.
Цель расходования бюджетных средств – обеспечить каждому человеку бесплатное качественное образование. Но – не поддерживать существование системы ОУ как самоценных юридических лиц.
– Но закон дает гарантии тому, что неудобные для властей или финансово-невыгодные школы не будут лишены государственного задания? Ведь после этого они все равно вынуждены будут закрыться!
– Надо помнить, что ликвидация образовательного учреждения была возможна всегда. Ни одному ОУ в нашей стране не было гарантировано, что учредитель его не закроет. Существовали специальные процедуры (проведение соответствующих экспертиз, выяснение мнения населения и т.п.), которые, несомненно, делали закрытие школы более сложной проблемой, чем ликвидация иного бюджетного учреждения. Эти гарантии никуда не делись, они по-прежнему существуют.
Новый закон не позволяет «закрывать» образовательные учреждения проще или по какой-то иной процедуре, чем это возможно было сделать до его принятия.
Учредитель, как и раньше, вправе, при соблюдении установленных процедур, закрыть конкретную школу, если посчитает, что у него есть более эффективные пути обеспечить детям качественное образование.
Например, он может организовать подвоз учащихся в иную школу, может присоединить одно ОУ к другому, более успешному, может решить вопрос как-то иначе, исходя из конкретной ситуации.
– Существовавшая прежде субсидиарная ответственность учредителя означала, что муниципалитет всегда заплатит накопившиеся долги школы. По новому закону он больше не будет этого делать. Создает ли новый закон риски закрытия школы за долги?
– В целом это возможно. Раньше, если у учреждения возникал долг и у него не хватало денег на его погашение, учредитель его выплачивал за свой счет. Какие бы долги ни наделало учреждение, его всегда бы выручил учредитель. Теперь же, когда с учредителя сняли субсидиарную ответственность, учреждение само должно отвечать за свою работу.
Учредителю же надо так построить работу с сетью образовательных учреждений, чтобы норматива финансирования затрат на выполнение задания действительно хватало – с учетом цен в регионе. Если учреждение недофинансируется (условно говоря, ему дают рубль на свет, а свет стоит два рубля), то прежде оно еще могло копить долги. А теперь уже не сможет это делать. Так что учредители окажутся перед необходимостью закрывать отдельные учреждения. Ведь соседняя школа, которая учит несколько классов-комплектов в каждой параллели, сможет существовать на тот же норматив, что и школа, у которой всего по несколько учеников в каждой параллели.
– Высказываются опасения, что новый закон позволит сначала лишить школу задания, потом закрыть ее, а потом приватизировать ее имущество. Такой сценарий возможен?
– Нет. Несмотря на то что с учредителя снята субсидиарная ответственность, по долгам ни недвижимое, ни особо ценное движимое имущество ОУ забрать не могут. То есть мы можем говорить о риске закрытия для ОУ, которое учредитель посчитает неэффективным. Но школьное имущество при этом никуда не денется. Учредитель не потеряет его, даже если будет принято решение о ликвидации школы. Имущество останется государственным или муниципальным, и его можно будет передать другой школе.
– Если все школы, как предписано этим законом, переходят на финансирование по заданию учредителя, политика муниципалитета становится ключевой. Между тем в ходе эксперимента по НПФ нюансы распределения норматива по школам вызывали немало нареканий. Новый закон позволяет сделать эту деятельность учредителя более прозрачной?
– К сожалению, нет. Действительно, в школах уже прошел эксперимент по нормативно-подушевому финансированию, который так и не получилось реализовать в полной мере.
Если у нас на уровне субъекта Федерации рассчитываются средства по нормативу, то на уровне муниципалитетов, как показывает статистика, все переходит в режим ручного управления. Вместо того чтобы передать средства школам по нормативу, муниципальные управленцы могут действовать по собственному усмотрению. Нередко они что-то «отрезают» у успешного образовательного учреждения и передают эти средства той школе, которая без такой «прирезки» просто не выживет. С одной стороны, тем самым они, конечно, помогают этой школе. С другой – спасают сложившуюся и уже неэффективную сеть бюджетных учреждений.
– Как быть школе, если она поймет, что часть ее средств, приходящих по нормативу, перераспределяется на уровне учредителя для другого ОУ?
– Это достаточно спорный вопрос, потому что проблемы финансирования прямо и четко у нас не урегулированы. В законе сказано, что субъект РФ определяет норматив и финансирует учреждения на основе этого норматива. То есть субъект определяет, субъект и финансирует. А на уровне муниципалитетов этот вопрос всякий раз решается по-своему. У нас, к сожалению, в законе нет прямой нормы, в которой было бы сказано, что муниципалитет обязан передавать учреждениям средства по нормативу, копейка в копейку. Это – идеология. Но на уровне закона она жестко не закреплена.
При предоставлении субвенции в качестве условия ее предоставления субъект Российской Федерации может указать, что она должна доводиться до школ в размере, рассчитанном на уровне субъекта РФ. То есть жестко закрепить нормативное финансирование. Но далеко не всегда так поступают. Далеко не всегда это возможно.
Подушевое финансирование выступает только как механизм для расчета тех денег, которые выделит муниципалитету субъект. А дальше, перераспределяя деньги в школы, муниципалитет может вводить собственные коэффициенты (вроде коэффициента на изношенность здания или коэффициента для малокомплектных учреждений).
Чтобы происходило финансирование по нормативу, у нас в стране должна быть оптимальная – или стремящаяся к оптимальной – школьная сеть. До тех пор пока есть ОУ, в которых очень мало обучающихся, на повсеместное нормативно-подушевое финансирование перейти нельзя. В городе есть конкуренция ОУ. В сельской местности ситуация существенно сложнее: школа может быть прекрасной, давать качественное образование и т.п., но если детей нет, то взять их просто неоткуда. Поэтому отчасти можно понять муниципалитеты, которые готовы отрезать средства, идущие по нормативу в сильную школу, с большим количеством учащихся, для маленькой сельской школы.
– Может ли «обиженная» школа теперь как-то обжаловать действия муниципальных властей?
– Фактически эффективных механизмов воздействия на власть – по крайней мере у общественности – в России нет. Мы можем поставить вопрос так: оптимально или неоптимально у нас работает власть как таковая? Каковы механизмы ее ответственности? Что мы делаем, когда плохо работает министерство или местная администрация?
Я не исключаю того факта, что в будущем кто-то из учредителей настолько неоптимально – с управленческой точки зрения – будет формировать задание, что усугубит какие-то проблемы в той или иной школе. Неэффективное распределение задания может повлечь за собой неэффективное распределение средств, и это может серьезно повлиять на состояние системы образования в муниципалитете. Или, напротив, задание будет распределяться по школам так, что вообще ничего в системе образования муниципалитета не изменится, фактически будет продолжаться ручное распределение финансирования, ситуация только законсервируется. Все возможно.
Однако для образовательных учреждений ситуация все же еще не столь сложна, как, скажем, для учреждений культуры. Ведь в России есть требования к образованию всех уровней. Учредителю придется учитывать их при составлении задания.
Давайте не будем забегать вперед. То, как заработают механизмы, заложенные в новом законе, серьезно зависит от разработанных подзаконных актов.
– Школы, являющиеся по статусу бюджетными учреждениями, до сих пор не знают, каковы будут их отношения с казначейством. Вы можете прояснить эту ситуацию?
– Это на самом деле очень сложный вопрос. Мы должны подождать, когда у нас выйдут все подзаконные нормативные акты. Тогда можно будет комментировать реально сложившуюся практику. Счета бюджетных учреждений будут оставаться в казначействе. Пока счета БУ находятся в казначействе, все документы будут проходить через казначейство и работа вся будет вестись также через него. Проведение кассовых выплат за счет средств бюджетных учреждений по-прежнему осуществляется в порядке, установленном казначейством (Федеральным казначейством, финансовым органом субъекта Российской Федерации или муниципального образования).
Закон устанавливает, что операции со средствами бюджетных учреждений учитываются по кодам классификации операций сектора государственного управления.
Кассовые выплаты будут проводиться от имени и по поручению учреждений в пределах остатка средств, поступивших бюджетным учреждениям. Причем закон устанавливает, что операции должны осуществляться не позднее второго рабочего дня, следующего за днем представления бюджетными учреждениями платежных документов.
Однако на сегодняшний день, по новому закону, от казначейства фактически уходит ряд контрольных функций относительно распределения сметного финансирования. Закон уже четко оговаривает право самостоятельного распоряжения средствами для бюджетных учреждений.
Он предусматривает также, что бюджетные учреждения будут получать несколько субсидий. Это субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием услуг по заданию учредителя, а также субсидии на «иные цели». Возможны также бюджетные инвестиции на увеличение стоимости основных средств учреждения.
При этом закон четко прописывает, что расходовать субсидию на возмещение нормативных затрат БУ будут без представления ими в казначейство документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств. Расходовать же «иные средства» они будут в другом порядке: после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, соответствие содержания операции кодам классификации операций сектора государственного управления, целям предоставления субсидии…
– Декларируемая в новом законе самостоятельность бюджетных учреждений по-прежнему многими ставится под сомнение: ведь принцип свободы бюджетного учреждения противоречит законодательству…
– Нет, это не входит в противоречие с законодательством, потому что Бюджетный кодекс больше не будет регулировать работу с субсидиями бюджетных учреждений. То есть здесь казначейство фактически должно начать работу с этими деньгами на основании новых принципов. Ставится вопрос, сможет ли казначейство перейти на новую систему работы, при которой владельцы счета наделены такой большой степенью свободы. Представители казначейства, насколько мне известно, заявили, что они вполне могут перейти на эту систему и будут осуществлять работу на основании новых, закрепленных законом принципов.
– Как будет выглядеть эта система в переходный период?
– Задание для бюджетных учреждений пока не будет формироваться, они будут финансироваться по смете. Фактически переходный период будет идентичен той ситуации, которая сложилась на сегодняшний день. За два года должны быть разработаны новые механизмы, приняты нормативные акты, которые к 2012 году должны заработать.
– Новый закон облегчает переход бюджетных учреждений в статус автономных. В чем это заключается?
– Во-первых, на федеральном уровне снижен уровень принятия решения: сейчас его должен принять соответствующий высший орган исполнительной власти, закон же дает возможность принимать решение органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя. Для школы, возможно, это будет не столь существенно, поскольку система органов местного самоуправления достаточно проста, а вот для федерального уровня – весьма существенное отличие (надо будет готовить постановление правительства либо приказ министерства).
Во-вторых, существенно облегчена процедура регистрации имущества. Когда учреждения только начали переходить в АУ, многие школы не смогли решить вопрос с оформлением прав на имущество, особенно недвижимое имущество, полученное до 1997 года, когда существовали принципиально иные правила оформления и регистрации. Сейчас у нас есть достаточно четкое правовое регулирование по вопросам недвижимого имущества – зданий, сооружений, земельных участков, прав на земельные участки. Согласно закону, то имущество, которое передано школе на правах оперативного управления до 1997 года, так и остается при ней при переходе в АУ. И школа может переходить в новый статус, не оформляя на данный момент в регистрационных органах право оперативного управления. Это существенно облегчит многим школам переход в статус АУ.
– Еще до принятия нового закона некоторые школы предупредили, что теперь они будут обязаны завести собственную бухгалтерию. Правильно это или нет?
– Этот закон непосредственно данный вопрос не регулирует. Школа, которой не под силу держать собственную бухгалтерию, может сослаться на закон о бухгалтерском учете, который позволяет любому юридическому лицу организовать бухучет по-разному: его можно вести самостоятельно, а можно передавать его ведение третьему лицу, которым для школ выступает чаще всего централизованная бухгалтерия. Даже в коммерческой сфере не все учреждения сами ведут бухучет – это совершенно не обязательно. Директор ОУ может отвечать за финансовые вопросы сам, а может завести главного бухгалтера или заключить договор с централизованной бухгалтерией, бухгалтером, коммерческим юридическим лицом. К сожалению, в системе образования сложилась порочная практика прикрепления школ к централизованным бухгалтериям  – подразделениям, которые пришли еще из времен плановой экономики и осуществляют бухгалтерское обслуживание нескольких организаций. Порой школа выступает в роли просителя, который пытается добиться милостей от централизованной бухгалтерии, а та – как показывают десятилетия практики – зачастую не настроена воспринимать школу как клиента, пожелания которого следует немедленно удовлетворить.
Поэтому, с одной стороны, ничто не мешает ОУ после вступления в силу нового закона продолжать пользоваться услугами централизованной бухгалтерии. С другой стороны, если отношения строятся в подобном ключе, школе в будущем трудно окажется вести нормальную финансово-хозяйственную деятельность. Это станет тормозом для ее развития. Поэтому, на мой взгляд, совершенно правильно, что в рамках КПМО от школ требовался переход на самостоятельный бухучет. Это – показатель того, что школа начинает сама разбираться в том, что и как происходит.

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА