КРУГ ВОПРОСОВ

Программы развития: что они дают региональному образованию?

В наши дни каждая «продвинутая» школа должна составить программу развития. Любая школа обязана ежегодно отчитываться о своей работе перед родителями в публичном докладе. Но умеют ли сами власти региона писать подобную программу? Отражает ли региональная программа развития образования реальное положение дел в школах? И работает ли она? Иными словами – безопасно ли принимать административные решения на ее основе?
На эти и другие вопросы попытались ответить эксперты Федерального института развития образования (ФИРО) в ходе анализа региональных программ развития образования. Исследователи установили: большинство этих громоздких документов, на создание которых тратится немало сил и служебного времени, живет только на бумаге. Многие из программ похожи друг на друга, как близнецы: на каждой странице – стандартный набор целей и задач (повторяющие направления ПНПО и КПМО). Документы, как правило, прописаны «под Минфин»: случается, что оценка эффективности принятых мер подменяется сведениями о финансировании запланированных мероприятий.
«Более того, – отметили исследователи, – стремление оценивать выполнение программы на основе показателей конечных результатов с первых дней ее реализации фактически стимулирует искажение отчетности». Управленцам эти неполноценные документы, без сомнения, удобны. Никаких неожиданностей, никаких трудных решений. Но какая польза от таких «региональных программ развития образования» школам, учителям, ученикам и их родителям?
Доклад кандидата экономических наук, сотрудника ФИРО Натальи Родиной, представленный на Сабуровских чтениях в ГУ-ВШЭ весной этого года, вызвал оживленную дискуссию. На наши вопросы отвечает Наталья Родина.

– Как возникла идея подобного исследования?
– Работа была связана с окончанием ряда направлений ПНПО и с подведением его итогов. Проводил исследование Федеральный институт развития образования по заказу Министерства образования и науки РФ. Мы попытались установить, как реализация ПНПО повлияла на региональную политику в образовании. Были взяты региональные программы развития образования и отчеты о реализации заявленных мероприятий. Последние документы в большинстве своем не публичные. Они делаются для внутреннего пользования.
– Регионы не возражали?
– Обычно не все охотно идут на сотрудничество. Однако работа выполнялась для оценки результатов ПНПО, и потому информацию мы получили. Выборка была составлена так, чтобы были представлены хотя бы 50% субъектов РФ из каждого федерального округа.
– Можно ли сегодня узнать что-либо о состоянии образования при анализе региональной целевой программы?
– Эти программы только один из инструментов для развития системы образования. Даже правильно используемые инструменты еще не позволяют судить о состоянии самой системы. Для уточнения ситуации лучше использовать статистическую информацию: например, мониторинговые исследования и т.п. Поэтому достоверность количественных показателей в этих документах мы не оценивали. Для этого необходимо было бы получить дополнительно большой массив образовательной статистики по регионам.
– Сколько людей в регионах обычно привлекаются к созданию такого документа?
– Это зависит от процедуры формирования региональной целевой программы. В отдельных субъектах РФ этот процесс закрепляется нормативными документами, но представляется, что так происходит не везде.
– Знают ли в регионах тексты и показатели своих собственных программ?
– На наших экспертных семинарах представители органов управления образованием демонстрировали хорошую осведомленность. Но это были специалисты из 10–15 передовых регионов, занимающие активную позицию: они в том числе разрабатывали собственные системы мониторинга для оценки результатов региональной политики.
– В программы включены конкретные количественные показатели. Правильно ли задавать их из центра?
– Выбор этих показателей и дальнейшая отчетность по ним очень важны: они позволяют региональным органам власти оценивать самих себя, то есть узнавать, позволили ли реализованные мероприятия что-то изменить в системе образования.
Если говорить о показателях развития, то такая практика применялась и при реализации ПНПО, и при выполнении КПМО. То есть, по сути, при осуществлении федеральной политики в регионах.
Задавать же количественные показатели, отражающие эффективность региональной политики, из федерального центра, во-первых, странно (учитывая, что эта политика – региональная); во-вторых, практически невозможно – ведь между регионами есть значительные социально-экономические различия. Так что регионы делают это сами.
– В исследовании вы упомянули, что приходилось анализировать программы развития, в которых даже не было конкретных показателей. Какими словами подчиненные рапортуют своему начальству о выполнении такой программы?
– Информация о выполнении мероприятий в итоговом отчете, как правило, преподносится так: «Было выполнено…», «Было разработано…» и т.п. Такие отчеты строятся на основании стандартного набора статистических показателей, получаемых в большинстве своем из официальных статистических форм. При этом остается неясным, непрозрачным главное: повлияли ли меры, принятые в регионе, на те или иные тенденции в региональном образовании.
– В исследовании вы предупреждаете о возможностях искажения отчетности по ряду регионов. Есть конкретные примеры?
– Подробно мы этот вопрос не рассматривали. Мы говорим только о разных типах отчетов, применяемых для оценки результатов региональных программ. Все, что сегодня можно сказать: одни региональные отчеты более информативны, другие – менее.
– Если для оценки тех или иных достижений применяется несколько целевых показателей одновременно, в чем ошибка?
– С теоретической точки зрения ошибки нет. Тот или иной показатель власти региона используют на разных стадиях реализации программы с целью мониторинга запланированных действий и полученных результатов. Но на практике исследователи столкнулись с иным: при подведении итогов используется смешанный набор показателей. Не получается установить, на основании какого показателя была произведена оценка. Вероятно, берется самый «удобный» из них, который дает возможность получить нужный результат.
– Может быть, в регионах до сих пор толком не знают, как составлять программу развития и работать по ней?
– Требования к программе развития известны: структурирование показателей оценки по всем мероприятиям, закрепление форматов отчетности, наличие ссылок на источники получения информации и т.п.
Но одних только методических рекомендаций недостаточно: нужны специальные обучающие мероприятия или курсы повышения квалификации.
Тема программно-целевого и проектного управления в России довольно популярна: семинары по ней ведутся и государственными, и негосударственными организациями, занимающимися обучением сотрудников органов государственной и муниципальной властей. Однако подобные семинары могут и не быть адаптированы к специфике образования. Скорее всего они действительно не дают руководителям образования конкретных примеров и руководства к действию. Сегодня немало регионов самостоятельно совершенствуют свои региональные программы и систему отчетности по ним.
– Но может быть, регионам помогла бы модельная методика составления программы развития, подобная модельной методике НСОТ?
– Действительно, могли бы разрабатываться типовые программы развития региональных образовательных систем, содержащие конкретные требования к наполнению разделов программ, раскрывающие возможные ошибки.
Пока регионы могут руководствоваться рядом федеральных документов и инициатив, запущенных в рамках административной и бюджетной реформ и задающих общую идеологию программно-целевого управления. Например, Методическими рекомендациями по разработке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти (ДРОНДов), составленными Министерством экономического развития РФ и Министерством финансов РФ. Или Указом Президента от 28 июня 2007 года № 825.
– Вывод исследования: могут ли послужить региональные программы инструментом для принятия управленческих решений?
– Этого в большинстве регионов пока не происходит.
– Что, по-вашему, нужно сделать, чтобы научить руководителей образования грамотно работать с ними?
– Возникает вопрос, какой степени «грамотности» мы хотели бы достичь. Можно добиваться максимума: чтобы региональные программы развития позволяли властям оценивать эффекты выполненных действий. Но добиться этого сложно, во всяком случае в массовой практике: об этом свидетельствует как мировой, так и сегодняшний российский опыт.
Другое дело – научить регионы составлять прозрачный и внятный документ, используемый властями в качестве рабочего инструмента и понятный, кроме того, постороннему эксперту. Здесь, пожалуй, есть некоторый прогресс. По ряду критериев программы развития становятся все же лучше, чем в предыдущие годы.

Из исследования «Анализ целевых показателей реализации региональных целевых программ, направленных на развитие образования»:
«В ряде субъектов РФ (Белгородская область, Республика Мордовия и др.) в текстах региональных целевых программ существует несколько списков показателей, используемых для оценки результатов программы.
Для оценки выполнения одних и тех же задач могут применяться совершенно разные показатели. Так, например, для мониторинга решения задачи повышения доступности дошкольных образовательных услуг региональные органы управления образованием используют следующие показатели:
отношение численности детей, охваченных образовательными услугами дошкольного образования, к общей численности детей в возрасте 3–6,5 года, скорректированной на численность детей 6,5 года, обучающихся в школе;
охват дошкольным образованием детей в возрасте от 1 года до 6,5 года;
увеличение доли детей дошкольного возраста, получающих услуги дошкольного образования (с 3 до 7 лет);
обеспеченность местами на 1000 детского населения от 1 года до 6 лет в дошкольных образовательных учреждениях;
количество введенных в эксплуатацию дошкольных образовательных учреждений;
количество детей, нуждающихся в местах в дошкольных образовательных учреждениях.
В Краснодарском крае (Постановление законодательного собрания Краснодарского края «О краевой целевой программе «Развитие образования в Краснодарском крае» на 2006–2010 годы») в тексте программы не даны измеримые показатели для оценки результатов и хода реализации программы. В таких случаях возможны риски выбора региональными властями наиболее «удобных» показателей для подведения результатов деятельности, а следовательно, и искажение информации о степени эффективности применяемой в регионе модели управления системой образования».

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА