ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Эффективны ли бюджетные расходы в образовании?

В апреле 2009 года Постановлением правительства № 322 была принята Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти РФ. В марте 2010 года все субъекты РФ должны были отчитаться по множеству показателей методики. Но самым важным для руководителей субъекта РФ является раздел методики, посвященный образованию: ведь расходы на образование составляют до двух третей муниципальных бюджетов.

 

Министрам образования регионов пришлось ответить на разнообразные вопросы: по скольким предметам проводился ЕГЭ? Сколько выпускников сдали и не сдали единый госэкзамен? Сколько школ находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта? Каково соотношение средней учительской зарплаты и средней зарплаты в сфере экономики? Сколько учителей имеют стаж до 5 лет? Сколько учеников приходится на одного учителя в городе и селе? Какова наполняемость классов в городской и сельской местности?..
В мае Минрегион подведет итоги и сообщит, в каких регионах бюджетные деньги тратились без положенной отдачи. Впрочем, результат предсказуем: «неэффективными» будут признаны почти все субъекты РФ.
Причина – в региональных системах образования. Ведь до 80% так называемых «неэффективных» расходов приходится именно на них. Чтобы исправить ситуацию, губернаторам уже предписаны массовые сокращения учителей. В некоторых регионах предложено уволить до 40% педагогов. Но нужны ли сокращения в системе образования? Или корень зла – в особенностях методики, по которой рассчитывается «эффективность»?
На очередном семинаре «Актуальные исследования и разработки в области образования», состоявшемся в ГУ-ВШЭ, директор Центра универсальных программ Наталия Типенко сделала доклад, посвященный анализу методики. Наталия Типенко отвечает на наши вопросы.
– Методика возникла, вероятно, не на пустом месте? У нее были ли предшественники?
– Существовали Указ президента и Распоряжение правительства № 1313, которые положили начало оценке деятельности органов управления муниципального уровня. В данном Распоряжении перечислялись показатели, по которым определяется эффективность. Однако там не приводились общие для всей России целевые значения (то есть конкретные цифры). Субъект Федерации мог сам назначать своим муниципалитетам определенные целевые значения по показателям и отчитываться по ним. Тогда в России еще никто не говорил об ужесточении бюджетной политики и уж тем более – о сокращениях учителей. Однако затем появилась методика, утвержденная Постановлением правительства № 322. В ней был прописан новый показатель для всей страны: целевое соотношение «1 учитель на 15 учащихся». И это привело к компании по массовому сокращению учителей и другого персонала в школах.
– Ни в одном документе не сказано, кто автор методики. Минэкономразвития? Минфин? Минобрнауки?
– Министерство образования и науки предоставило для нее лишь натуральные показатели: численность учителей, школ и т.п. Сама методика разработана в Минрегионе, который курирует все вопросы оценки эффективности органов исполнительной власти в субъектах РФ.
– Сразу встает вопрос: можно ли вообще грамотно оценивать эффективность органов исполнительной власти?
– Против самой идеи никто не возражает. Повышение эффективности бюджетных расходов – забота многих стран. Однако на Западе эффективность понимают иначе. Там подобные исследования заканчиваются грантами для победителей и финансовой помощью отстающим. А у нас – санкциями для губернаторов. За рубежом эффективность не сводится к формуле «учитель–ученики», к ней приплюсовываются еще десятки факторов, которые должны уравновесить друг друга. У нас это – главный компонент формулы расчета.
Если мы говорим об эффективности, должна быть какая-то мера, точка отсчета. Но ни один субъект РФ не приближается к норме. И это уже свидетельствует: с точкой отсчета что-то не так. Если проводить расчеты согласно методике, в России не оказывается лучших, средних и худших. У нас получилось, что все – плохие, только в разной степени.
– Но если речь шла о системе образования, разве не обязан был Минрегион привлечь к разработке показателей профессионалов?
– Вопрос, кто вносил в методику целевые показатели (соотношение «один учитель на пятнадцать учеников»), по сей день остается открытым. Проблема целевых показателей до определенного времени не слишком волновала федеральное министерство, ведь отчитываться должны губернаторы, оценивается именно их деятельность в рамках их полномочий. Первыми заволновались профсоюзы, которые оказались завалены письмами из регионов.
– Но может ли вообще объем неэффективных расходов рассчитываться, исходя из некоего непонятного «целевого значения» учителя и учеников?
– В принципе может. Целевое значение – то, к которому все должны стремиться. Например, целевое значение для соответствия некоему стандарту фигуры – 90 см – 60 см – 90 см. Где об этом сказано? Нигде. Все про него знают, и мало кто соответствует. Здесь то же самое: все знают, но никто не соответствует.
– И насколько этот целевой показатель превышает реальное соотношение «учитель–ученики» в России?
– В 2008 году, согласно официальной статистике, вывешенной на сайте Минрегиона, соотношение «учитель–ученики» составляло по России десять учеников на одного педагога.
И данный показатель ниже заданного методикой «целевого» на одну треть!
От региона к региону разброс значений велик: от 6,6 ученика на учителя в Республике Алтай до 13,8 – в Республике Чечне.
В Москве соотношение «учитель–ученики» равнялось в 2008 году 10,6, в Петербурге – 10,7, в Тюменской области – 13,5.
– Но может быть, создатели методики рассчитывали на то, что в городах будут делать укрупненные классы?
– Для того чтобы региону удалось выдержать норму 15 учеников на одного учителя, придется набивать в городские классы по 27–30 и более человек. Но по норме, установленной Типовым положением, предельная наполняемость класса городской школы – 25 человек. Если она превышена, со школой начнет работать прокуратура (что уже и делается в субъектах РФ). Так что все происходит по принципу: казнить нельзя помиловать.
– Для расчета соотношения «учитель–ученики» в методике применяются корректирующие коэффициенты. Судя по названиям, это те же самые, что использует Минфин РФ для расчета выравнивающих трансфертов каждому региону. Почему примененные коэффициенты не сработали?
– В методике используется так называемый «корректирующий коэффициент сетевых нормативов». Он применяется для расчета индекса бюджетных расходов, то есть для учета того, насколько (по объективным причинам) бюджетные расходы в одном регионе дороже, чем в другом.
Корректирующий коэффициент сетевых нормативов рассчитывается по формуле, в которой принимают участие два коэффициента: расселения и транспортной доступности. Коэффициент расселения учитывает жителей мелких населенных пунктов (то есть сел). Коэффициент транспортной доступности применяется в регионах с северным завозом: в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Особенность методики в том, что коэффициент сетевых нормативов применяется не ко всем субъектам РФ, а лишь к тем, у кого коэффициент транспортной доступности не равен нулю.
Таких регионов у нас 36.
В них соотношение «учитель–ученики» умножается на коэффициент и становится значительно ниже.
Между тем выборочное использование коэффициентов привело к тому, что в регионах с высокой долей сельского населения, но без коэффициента транспортной доступности система образования оказывается заведомо неэффективной. По расчетам методики cамыми эффективными признаны регионы с низкой долей сельского населения (5–7%): Республика Саха–Якутия, Магаданская область, Чукотка… Если же мы возьмем сельскую Башкирию (где установленный коэффициент соотношения «учитель–ученики» должен быть 1–15) и учтем коэффициент расселения, у нас получится совсем иной результат – чуть больше одиннадцати детей на учителя.
– Есть ли в России хоть один субъект, полностью отвечающий критерию 1–15?
– Ближе всех к этому показателю подошла Чеченская Республика. Но специфика республики хорошо известна. После войны уцелело не много школ, и каждая из них, как правило, с большой наполняемостью.
– Каковы же с точки зрения методики самые «неэффективные» субъекты РФ, которым требуется радикальная реформа образования?
– Это – Калининградская, Псковская, Московская, Тверская, Ивановская, Новгородская области, Республика Чувашия… Следует отметить, что Методика оценки эффективности наносит удар по тем регионам, которые существенно подняли своим учителям зарплату. Чем выше зарплата педагогов, тем больше неэффективных расходов насчитывается региону. Ведь количество педагогов и размер их зарплат на единицу персонала являются ключевыми компонентами формулы расчета.
– И каков самый высокий процент неэффективных расходов?
– В Калининградской области – 79%! По ряду субъектов РФ – от четверти до половины бюджетных расходов. Между тем если мы возьмем Республику Башкортостан и Оренбургскую область (где доля сельских школьников – 47%) и применим к ним корректирующий коэффициент сетевых нормативов, то получим, что доля неэффективных расходов в этих регионах завышена на 26%!
Достаточно применить корректирующий коэффициент, чтобы увидеть, как обстоит дело с «неэффективными расходами» в российских регионах. Для 12 регионов снижение составит до 20%, для 25 регионов – до 40%, у некоторых – от 40% до 79%.
– Но если все дело в коэффициенте сетевых нормативов, то, может быть, этот вопрос можно разрешить на федеральном уровне ?
– Путей изменения методики может быть два. Первый – убрать сноску, что коэффициент сетевых нормативов применяется только в регионах, для которых имеется коэффициент транспортной доступности. Тогда в регионах будет хоть какой-то учет сельского населения. Второй – учитывать отдельно сельских и городских детей. Ведь в Постановлении №?322 дается ссылка на Типовое положение об образовательном учреждении, где указана наполняемость классов: 25 – в городе и 14 – в селе. (Хотя, строго говоря, в Типовом положении о наполняемости сельских классов не сказано, а 14 человек – норма, которая была определена для выплат за классное руководство.) Так что для изменения методики можно предложить и такой путь: считать неэффективные расходы раздельно – по городу и селу.
– Но все же откуда в методике взялся целевой показатель – один учитель на пятнадцать учеников?
– Постановление правительства не дает никакого обоснования соотношению 1–15. Когда я пыталась выяснить в Минобрнауки, как и откуда в методику попали целевые цифры, мне сказали: все вопросы – к Минрегиону. В Минрегионе мне ответили: целевые показатели окончательные и коррекции не подлежат. Могу высказать только гипотезу. Если мы возьмем Тюменскую область с корректирующим коэффициентом сетевых нормативов, то получим 13,5 ученика на одного учителя. Если уберем корректирующий коэффициент – получим 15 учеников на одного учителя. Тюмень – передовой регион. Возможно, методику решили выстроить не по среднему российскому уровню, а по… тюменскому.
– Ваш Центр универсальных программ пересчитал данные по регионам заново. Что из этого получилось?
– Мы подсчитали корректирующий коэффициент для всех субъектов, чтобы увидеть, как будут выглядеть приведенные в методике соотношения «учитель–ученики», исходя из норм действующего образовательного законодательства и особенностей учебного процесса. Мы учли нормы нагрузки на педагога, учебные программы (часы обучения по ступеням), нормативную наполняемость классов… И вот какие получились результаты. Нормативная наполняемость городского класса в среднем по России – 13,73 человека, сельского класса – 8,43 человека. В среднем на одного учителя в нашей стране может приходиться 12 учеников. Но – не 15, как того требует методика!
– Что вы собираетесь делать с результатами этого исследования?
– Наши расчеты были приложены в качестве обоснования к письму, направленному Председателю Правительства РФ Профсоюзом работников образования. В письме содержалась просьба внести изменения в методику расчета неэффективных расходов. По имеющимся сведениям, Минобрнауки уже получило указание разобраться с этой проблемой. Будем ждать результатов. Может быть, наши расчеты помогут субъектам Федерации снизить свои «высокие неэффективные расходы».

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА

Комментарии экспертов

Ирина Абанкина, директор Института развития образования ГУ-ВШЭ:
«Сегодня благодаря исследованию Центра универсальных программ мы можем убедиться, что все показатели «неэффективности» в значительной степени зависят от одного-единственного показателя в формуле расчета.
Мне кажется, что определенная злонамеренность при составлении методики была. Я бы не говорила о головотяпстве. Люди, которые вносили в нее целевые показатели, знакомы с западным опытом. Однако им могла быть поставлена определенная цель – создать почву для надзора за губернаторами. Когда все регионы будут почти одинаково плохи и почти одинаково «неэффективны», одних губернаторов можно будет прижать, других – оставить на время в покое. Впрочем, я подозреваю, что изначально по этой методике не так-то уж легко было просчитать последствия. Данные оказались значительно сложнее, чем можно было прикинуть в вариативных расчетах. Даже профсоюзы не могли проделать работу по пересчету данных методики одни, без участия Центра универсальных программ, – настолько высокий профессионализм требуется для этих подсчетов.
Если что-то и может противостоять злонамеренности той или иной политики, так это публичность и общественное экспертно-аналитическое обсуждение. Сегодня, имея на руках данные Центра универсальных программ, мы можем вступить в диалог с Минобрнауки. Эта работа позволяет в общественном диалоге влиять на процесс принятия решения и, возможно, что-нибудь изменить.
Ценность этого исследования в том, что оно показало вклад каждого фактора в проблему «неэффективных расходов», то, как при заданных параметрах в регионах не остается никаких резервов для проведения внутренней политики. Показало оно и то, как можно изменить эти факторы и к каким результатам это приводит при пересчете. Это исследование поможет министрам образования регионов составить обоснованные отчеты: почему в их регионе не применима методика Минрегиона. Если министры сумеют обосновать свою позицию – губернаторы их поддержат: ведь губернаторы отлично понимают, что при такой системе подсчета у них будет 700 миллионов неэффективных расходов, а не 3 миллиарда, как им насчитали сейчас в Минрегионе!»
Марк Агранович, руководитель Центра мониторинга и статистики в образовании ФИРО:
«Мы все еще пытаемся найти простые решения непростых ситуаций. Например, одним коэффициентом описать ситуацию! На Западе в ходе подобного исследования выясняется, что мешает тому или иному ОУ хорошо учить детей и чем ему следует помочь, учтя опыт лучших школ. В России – кто неэффективен и кому по этой причине следует отказать в деньгах. Директору школы дают три копейки и расписывают до шестого знака после запятой, на что эти три копейки следует потратить, и говорят: давай эффективность и результативность!
Самое печальное в нашей системе то, что под результативностью понимается число учеников на одного учителя. Вспоминаю подобное исследование в школах Мозамбика. Критерий тот же – наполняемость классов. В мозамбикском классе – 45 человек. На уроке присутствуют 19. Только 4 человека понимают, что говорит учитель. Какова при этом наполняемость класса?.. Наполняемость классов в Австрии и в Мозамбике – это совершенно разные величины. Я глубоко убежден, что с этим подходом у нас в России в конце концов будет по 45 человек в классе».
Татьяна Абанкина, директор Центра прикладных экономических исследований и разработок ИРО ГУ-ВШЭ:
«Методика, предложенная правительством, так или иначе оценивает организацию сети в регионах. Но организация сети уже не соответствует моменту, и резервы ее реформирования во всех регионах уже исчерпаны. Органы управления образованием больше не могут повлиять на ситуацию. Они могут только сокращать учителей и закрывать отдельные школы. Поэтому, на мой взгляд, больше не имеет значения, будет ли в методике соотношение «учитель–ученики» равняться один к пятнадцати, один к двенадцати или один к двадцати пяти. Жираф не может бегать со скоростью 25 км в час. Если мы зададим ему скорость 12 км в час, найдутся, возможно, три особи, которые с этим справятся. Тогда все скажут: эти три жирафа бегут, а другие почему не могут? Пусть остальные равняются на лучших! Возможно, будь показатель «учитель–ученики» один к двенадцати, у некоторых регионов оставалась бы иллюзия, что можно еще что-то сделать за счет внутренних резервов, что кое-где с этим справляются. Но у нас этих иллюзий нет. Регионы больше бежать не могут».