Когда закон на одной стороне, а правда – на другой...

Читатель еще не забыл заголовок, который был на?обложке «ПС» №10: «Школа без Лозинга». Подзаголовок – «О?чем свидетельствует история увольнения одного из лучших российских директоров». В июне эта история нашла продолжение в Общественной палате РФ: «Предел административному произволу должен быть поставлен, потому что?в ситуации Лозинга оказываются сотни педагогов, но?не все могут прокричать о ней на?всю страну…»    

Самостоятельность декларируется, но не обеспечивается

Из многих обращений в Общественную палату за 2013 год больше половины – о нарушении прав педагогов. Жесткие законы в отсутствии условий их исполнения создают ситуацию «разрыва швов», травматическую для многих людей. Это известно, но понять ее по-настоящему можно только вблизи.
13 июня уволенный директор Вячеслав Лозинг приехал из Кемерова в Москву на заседание комиссии Общественной палаты по обсуждению законности механизмов административного давления на образовательные организации. Заседание было инициировано обращеним представителей образовательного сообщества, на нем присутствовали директора школ, руководители образования из регионов, юристы, эксперты, а также начальник управления образования Кемерова Нина Чернова.
Рассматривался яркий парадокс современной системы образования: тренды государственной политики в деле школьного образования одни (ФГОС, «Закон об образовании в РФ» и прочие программные документы, ориентирующие на развитие), а в системе управления школьным образованием – совсем другие: мелочный контроль, шантаж, произвол и уничтожение всего мало-мальски самобытного и живого.
То есть управление системой осуществляется наперекор декларируемым государством задачам. Как можно?
А просто, говорила Нина Чернова, дважды уволившая Лозинга: мы все делаем по закону, сделайте другие законы – будем соблюдать их. А сегодня мы правы, и нам не стыдно.
Так что же у нас с законами? Анна Вавилова, замдиректора Центра правовых разработок Высшей школы экономики пояснила: автономия образовательных учреждений у нас закреплена как принцип и как политический документ. Но действующее законодательство не обеспечивает реальное осуществление автономии. Есть четыре законных механизма влияния учредителя на подведомственное учреждение, которые не требуют для применения никаких обоснований. Во-первых, это механизм распределения муниципальных заданий: учредитель имеет право просто не выдать его по своему усмотрению – как получить финансирование. И это по закону. Второе: порядок утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности в компетенции учредителя, и хотя он и вправе передать ее школе, повсеместно продолжает контролировать расходы школы, причем нет ограничений в детализации. Третье: Трудовой кодекс предоставляет возможность уволить руководителя в любой день без объяснения причин. Не надо ничего обосновывать. Четвертое: учредительские проверки не ограничены законом о защите прав юридических лиц – проверять школу они могут сколько угодно.
Таким образом, инструменты тотального контроля над любыми решениями школы законны, а что там за «компетенции ОУ», прописанные в других официальных документах об образовании – не суть. Так расставлены приоритеты, таков баланс сил.
Вся надежда у директора – на понимающего, дружественного учредителя. Никак не на себя. Ты не можешь быть законопо­слушным и самостоятельным. Только послушным.

Ценность лучших практик – ничто; лояльность власти – все

Школа все чаще обслуживает фантазийные требования учредителя, так что с каждым несогласным хоть в чем-то может быть, как с Лозингом: школа по результатам в пятерке лучших, никто из учеников никогда не состоял на учете в милиции, сам директор никогда не имел взысканий, однако уволен.
Берем выше: победители ежегодного Всероссийского конкурса «Директор школы», возвращаясь с дипломами и наградами из Москвы, зачастую теряют должность без объяснений, «по щучьему велению». Управляемость превыше, а яркая школа напрягает. Учредитель хочет видеть ее другой. Причем очень часто это рутинные представления, совершенно мертвые образы, так называемые традиции. Но учредителю так кажется, и у него есть право двигать людьми, как фигурками из коробки. И люди порой начинают прикидываться куклами. Не осудишь: угроза необоснованных отставок (а прецеденты особенно) сеет страх, страх заразителен, и под этот неверный барабан маршируют и учителя, и дети.
Реально ли снять такую нелепость, когда ключевая фигура образования вовсе не директор школы (он сплетен путами, как Гулливер), а учредитель, пребывающий в свободном полете от одного простого дешевого решения к другому?
На заседании претензии предъявлялись к Минобрнауки. Оно, дескать, не задает регионам содержание ориентаций, не имеет определенной политики, вот у нас и ширятся где пионерские движения, а где «За советскую школу». В публичных отчетах регионов и слова нет про инновационную работу – забыто.
Говорили о разбалансировке всей системы образования: деньги там, права тут, люди работают в третьем месте. Чем не основа для произвола? Ни одно решение реализовать без нарушений невозможно.
Практики – о том, что власть надзорных органов удушающая, у них нереальные нормы, и все они независимы, у всех свои сроки и широкие функции; санкции ужесточились, штрафы немалые. Необходимо нормативно упорядочить это нашествие. Например, в Европе никто не войдет в вальдорфскую школу с проверкой без представителей Ассоциации вальдорфских школ.
Логично следовала мысль об объединении директоров в независимый союз, пока не отстреляли всех поодиночке.
А также была сформулирована «мысль с переходом»: идеи школы ушли далеко вперед от архаичных форм контроля. Инновационные школы содержательно сложны, лично ответственны (не по размеру контроля), поэтому следует перевести все хорошие школы страны под федеральную опеку. Создать сеть федеральных школ, чтобы там соблюдались федеральные законы, ценились инновации, было федеральное финансирование и управление.
На основании этих предложений будет подготовлено заявление, адресованное в прессу и в администрацию Президента РФ.

Нарушают все – наказывают выборочно: двойной стандарт

Пока мы ждем приказа «любить, не трогать» интересные школы, пока руководители находятся в состоянии сладострастного анализа потока отчетов, 294-ФЗ и 944-е Постановление все же работают. Они направлены на ограничение числа проверок. Согласно им все проверяющие органы до 1 сентября сдают все предложения, и прокуратура обобщает и координирует их, делает общий план и вывешивает в сети до 31 декабря. Есть прецеденты удовлетворения исков, поданных школами к главам муниципалитетов в связи с нарушением этой нормы. И, по словам заместителя министра Игоря Реморенко, судебная практика в системе образования будет нарастать.
Это при том что «качать права» и «обращаться к закону» – синонимы, когда речь о правах подчиненных. Это что-то нехорошее, поступок камикадзе. Однако вот характерный диалог начальника управления образования Кемерова Нины Черновой и заместителя министра Игоря Реморенко:
– В школах нет юристов, и юрист управления образования защищает интересы школы в судах (Нина Чернова).
– Почему в образовательном учреждении нет юристов? (Игорь Реморенко)
– Не предусмотрено. Ставок нет.
– На основании какого документа ставок нет?
– Сложно сказать… ну нет в образовательном учреждении юриста!
– Почему?
– Нет в штате. У нас есть муниципально-типовые штаты, в которых определен перечень штатных единиц, и там нет юриста. Они утверждены постановлением администрации города.
– Открываем закон и читаем. Есть ли у муниципального органа управления полномочие утверждать штаты? И не находим этого. Так на каком основании?
– Не знаю. Я не юрист.
То есть им, собственникам учреждений, можно и 83-й ФЗ нарушать, и на Закон «Об образовании» не реагировать, и не давать директорам даже тех немногих свобод, которые законом предусмотрены. Например, передать полномочия по утверждению финансово-хозяйственного плана самим учреждениям, перейти на трехлетнее задание с тем, чтобы обеспечить среднесрочную устойчивость. И не пора ли Генпрокуратуре расширить фронт проверок?

Неэффективное управление, непригодные решения – и все-таки она вертится

Не пора. Каркас правил столь хлипкий, не сказать – абсурдный, что, если убрать страх, управляемость прекратится. Поэтому право «увольнять без наличия виновных действий» – это необходимое и достаточное условие поддержания угасающей системы. Архаичной – отсюда нелюбовь к новому. Примитивной – отсюда поглаживание слабых и послушных. Трусливой – в связи с чем преступлением видится любая самостоятельность.
Так и живем с опорой на «бедняцкое хозяйство», в борьбе с заумными идейными «чудиками». «Все понятно, подло и жестоко», – говорил Александр Адамский. И нет правил, чтобы выжить. Норма одна, а мелкая норма на другом уровне – другая, питательная почва для криминальных разборок.
Ирина Абанкина задала прямой вопрос: «А с кем решать задачи, которые ставит правительство, если бюджет становится все жестче, и теперь вся опора на внутренние ресурсы школы?»
Анатолий Каспржак предложил принять программу о защите индивидуальности педагога – без ярких людей школа не случается.
А о том, что именно нестандартные школы и инновационные директора – заложники муниципальной власти, говорили директора из регионов. Руководителей интересует только хозяйственная деятельность. Их логика даже не из законов проистекает, а из очень простого требования: слушайся начальника беспрекословно. Сергей Волков напомнил о директоре Челябинского физматлицея №31, отказавшемся сдавать наверх список детей с указанием их национальности, изволившим пошутить: национальность моих учеников – математик. Так вот уже целый год его прессует прокуратура. Надо, надо подчиняться!
Или не надо? Подводя итоги совещания, председательствующий Ефим Рачевский сформулировал вчерне: упорядочить рассогласование разных нормативных документов; ликвидировать противоречия между требованиями федеральной власти и власти на местах; в конце концов, спросить у верховной власти, чего она хочет на самом деле, взваливая груз ответственности за образование на нижестоящих. Ведь качество управленческого корпуса на местах – большой вопрос.

PS. 19 июня 2013 года в Минобрнауки России прошло совещание руководителей региональных органов управления образованием. На нем были подведены итоги года и определены задачи на будущий учебный год.
Министр образования и науки Российской Федерации Дмитрий Ливанов поблагодарил регионы за работу, вместе с тем напомнил: «Исполнение указов президента требует, чтобы расходы на образование стали абсолютным приоритетом в региональных бюджетах».
Основная ответственность за качество лежит на региональном и муниципальном уровнях, потому вопрос качества управления на местах шел отдельной строкой:
– Нужны сильные и активные лидеры региональных систем образования, настоящие партнеры… ведь реальные действия по повышению качества образования совершаются не в министерствах, а в школах. Учителям надо доверять… Пока же мы констатируем, что бюрократический пресс, нагрузка на школу не ослабевают. Основная часть запросов и проверок в школах – 75% запросов – приходит с муниципального и регионального уровней управления образованием, от вас!
Для изменения ситуации предполагается, во-первых, переобучение: в августе Минобрнауки запускает программу профессионального развития для региональных управленцев. Планируется, что критериями оценки их работы станут честность проведения ЕГЭ, динамика зарплаты педагогов, динамика очереди в детские сады, динамика учебных достижений по результатам национальных и международных исследований.
Во-вторых, министр призвал руководителей региональных образовательных ведомств проанализировать, что сделано по сокращению излишнего документооборота: «Если мы будем требовать отчетностей по минимальным расходам, то точно не поднимем качество работы и управления системы в целом».
Наконец, избыточные управленческие звенья надо сокращать, а то количество школ по сравнению с СССР сократилось, а число органов управления образованием осталось на том же уровне.
«Главное – чтобы идеология прозрачности и честности победила», – расставил приоритеты министр.