ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

Правовое поле образования: правила игры меняются?

Комментарий к тонким моментам и узким местам Закона «Об образовании в РФ».Мы беседуем с директором Центра прикладных правовых разработок НИУ ВШЭ Артемием РожковЫМ

– У многих вызывает беспокойство тот факт, что с нового учебного года страна будет жить по новому Закону «Об образовании в РФ», но до сих пор не принят другой обязательный закон – о внесении необходимых изменений в законодательство РФ. За время пребывания в профильном комитете Госдумы в нем появились изменения, которые раньше ни с кем не обсуждались. Значит ли это, что Закон «Об образовании в РФ» начнет действовать с коррективами?

– Законопроект о внесении изменений сейчас находится в Комитете Госдумы по образованию в ожидании второго чтения. Он будет принят в весеннюю сессию Госдумы и вступит в силу с нового учебного года, одновременно с новым законом об образовании. Сначала предполагалось, что будет изменено порядка ста законов, но теперь очевидно, что требуется внести изменения примерно в двести ФЗ. В некоторых из них надо изменить всего два слова (например, «образовательное учреждение» на «образовательную организацию»). Но в некоторых случаях изменения будут существенные: поменяется содержание регулирования тех или иных отношений.

– Назовите пример изменений, которые могут стать неожиданностью для школы и учителей.

– Важные изменения – о которых не говорилось при принятии самого Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» – вносятся теперь в Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Благодаря этим изменениям будут введены два новых основания для проведения внеплановых проверок в образовательных учреждениях, предусмотренных новым законом об образовании.
Оба этих основания являются специфическими именно для сферы образования.
Первое. Проводится аккредитация школы. Аккредитация – это разрешительная процедура, позволяющая проверить качество реализации образовательного процесса и возможность выдавать по его результатам документы об образовании, соответствующие утвержденным формам. Допустим, во время процедуры выявляется, что устав или порядок приема в ОУ не соответствует законодательству об образовании либо школа допустила нарушения в своей деятельности (например, выявлены нарушения выдачи документов об образовании).
Поскольку аккредитация не контроль­но-надзорная процедура, осуществляющие ее органы раньше не могли законным образом отреагировать на нарушения, выявленные в ходе аккредитации: то есть провести внеплановую проверку школы или привлечь ее руководителей к административной ответственности. На все претензии администрация ОУ могла возра­зить, что все основания, по которым можно провести внеплановую проверку, четко перечислены в Федеральном законе № 294-ФЗ
И это серьезно затрудняло действия проверяющих органов.
Второе основание связано с развитием системы мониторинга образовательных учреждений в новом законе об образовании.
В ходе мониторинга возможно выявление нарушений законодательства в той или иной образовательной организации. Это – основание для внеплановой проверки этой организации или вынесения предписания ее руководителям. Такое основание предусматривается законом об образовании, но 294-ФЗ также должен учитывать эти особенности государственного контроля и надзора в сфере образования.

– Иными словами, раньше на пути некоторых внеплановых проверок в школах стоял 294-й Федеральный закон, а с нового учебного года к его норме уже нельзя будет апеллировать. Остается надеяться, что при аккредитации школ и мониторинге системы образования будет выявляться не слишком много нарушений…

– Нет, такие нарушения – очень распространенное явление. Одно из них – отсутствие необходимой информации на школьном сайте. Или отсутствие у школы самого сайта. В ст. 29 нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрен широкий перечень информации, который должен быть размещен на сайте образовательного учреждения. Мониторинг школьных сайтов, который проводился «РИА Новости» и ВШЭ показал, что эти требования соблюдаются далеко не везде.
Теперь отсутствие у школы сайта или отсутствие на нем предусмотренной законом информации может стать основанием для внеплановой проверки. По ее итогам директору может быть выдано то или иное предписание. Например, создать школьный сайт или разместить на нем ту или иную информацию, соответствующую закону об образовании. Если ОУ не выполнило это предписание, оно привлекается к административной ответственности. Возможны и более серьезные меры: приостановление лицензии полностью или частично, а впоследствии – по решению суда – и аннулирование лицензии. Это – юридический механизм, позволяющий обеспечить выполнение изданного предписания.

– Но за что наказывать школу? В том, что у нее нет сайта или скоростного интернета, чаще всего виноват учредитель!

– Не согласен. Сейчас создание сайта – недорогая процедура. Не обязательно, чтобы сайт школы был в домене второго уровня. Ведь никто не говорит, что сайт должен быть создан на особой платформе. Это может быть любая страница – даже та, которая подготовлена учителями с детьми на уроках информатики. Главное, чтобы директор школы понимал: такой сайт у школы должен быть, и информация на нем должна размещаться в полном объеме и в актуальном виде. Если на школьном сайте не размещен устав или иные локальные акты школы, если на нем нет правил приема – ясно, что это не зависит от учредителя.

– Когда заработает эта норма?

– Когда будет принят документ, регламентирующий порядок проведения мониторинга образовательных учреждений. А это постановление Правительства РФ, которое сейчас разрабатывается. Планируется, что оно вступит в силу одновременно с новым законом об образовании.

– Педагогическое сообщество тревожит, что в новом законе полностью изменена типология образовательных учреждений. На первый взгляд изменения чисто формальные. На деле они ведут к серьезным последствиям. Некоторые считают, что новый закон даст возможность властям на законных основаниях уменьшить финансирование неугодных школ. Так для чего поменялась типология?

– Прежде в российской системе общего образования была крайне запутанная типология образовательных учреждений. Оставалось даже непонятным, где тип, а где вид. Ведь тип и вид учреждения по старому закону определяется в рамках государственной аккредитации путем установления государственного статуса учреждения. Однако только в начале этого года, уже после того как новый закон об образовании был принят, Минобр­науки определило показатели установления этого государственного статуса для общеобразовательных учреждений и сделало это достаточно условно. До этого момента аккредитация школ осуществлялась фактически вне нормативных рамок. Новый закон об образовании с 1 сентября 2013 года вводит единый тип для школ – общеобразовательную организацию. Слова «лицей» или «гимназия» сохраняются в документах школы как специальные наименования, указывающие на особенность организации образовательного процесса.
Соответственно процедура госаккредитации меняется – она сокращается в области процедуры установления государственного статуса. Остается только подтверждение соответствия качества образования требованиям федерального государственного образовательного стандарта.

– Но многих педагогов уже предупреждают: с начала нового учебного года финансирование у них больше не будет «лицейским» или «гимназическим»…

– С будущего учебного года финансироваться будут реализуемые в школе образовательные программы. Такая практика и сейчас действует во многих регионах России, где финансирование привязано уже не к виду школы, а к специфике реализуемых образовательных программ. Если в общеобразовательной школе реализуются программы повышенного уровня и этой школе выдано соответствующее муниципальное задание, то и норматив финансирования этих программ может быть изменен на более высокий. Это предусмотрено в ст. 99 нового закона. Там сказано, что норматив финансирования определяется в том числе в зависимости от направленности и профиля образовательных программ. В лицее или гимназии могут быть общеобразовательные классы, и нет рациональных причин давать им повышенное финансирование.

– Некоторые жалуются, что муниципальные власти требуют от школы изменить ее название на «организацию» и поменять все документы, включая устав. Это требование законно?

– Нет, потому что наименование обра­зовательной организации указывается строго в соответствии с ее организационно-правовой формой. Если школа была муниципальным общеобразовательным бюджетным учреждением, она останется им после 1 сентября 2013 года. Как раз переименования из «учреждения» в «организацию» и будут нарушением закона.
Можно сослаться на части 5 и 6 ст. 23 нового закона об образовании, говорящей о том, что наименование образовательной организации должно содержать указание на ее организационно-правовую форму и тип и что в названии допускается использовать слово, говорящее о специфике образовательного процесса.
В России есть образовательные организации, являющиеся по старому закону самостоятельными типами. Это – коррекционные школы. После 1 сентября 2013 года их названия в соответствии со ст. 108 закона об образовании должны быть изменены. В них следует внести указание на то, что это – общеобразовательная организация. Опять-таки, если их организационно-правовая форма – «учреждение», надо внести указание, что это – «образовательное учреждение».
Если муниципалитету потребуется переименовать коррекционное ОУ для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, в его названии должно быть указано: «муниципальное казенное, либо бюджетное, либо автономное общеобразовательное учреждение», а в кавычках – использовано специальное наименование, характеризующее наличие коррекционной составляющей его программ. Об этом говорится в упомянутой уже ст. 23 и части 6 ст. 108 закона об образовании.

– Многие директора жалуются на то, что учителя боятся выходить на пенсию в связи с принятием нового закона. Если вводится понятие «образовательная организация» и упраздняются виды образовательных учреждений, значит ли это, что пенсия за выслугу лет педагогическим работникам фактически отменяется?

– С выходом на пенсию проблем быть не должно: ведь специальные наименования «лицей» или «гимназия» сохраняются. А это главное. Сохраняется и тот список, который содержит наименование должностей и учреждений, дающих право на досрочное получение трудовой пенсии. Этот список утвержден постановлением Правительства РФ. Новый закон ничего не меняет в этой системе, потому что назначение пенсий законом об образовании вообще не регламентируется. Это делает Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и принятый в соответствии с ним подзаконный акт правительства о списке этих учреждений и должностей. Единственная проблема: когда после вступления в силу нового закона учредитель будет менять название того или иного ОУ, он не должен, конечно, давать ему специфическое наименование, не входящее в этот список. Но ра­зумные учредители, знакомые с проблемами пенсионного законодательства, такой оплошности, конечно же, не совершат. К тому же в списке представлен достаточно широкий перечень наименований, и его, я думаю, хватит для всех образовательных организаций.

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА