БУМАГА С ОСТРЫМИ КРАЯМИ

Артемий РОЖКОВ: «Фактически гарантии бесплатности образования только расширяются»

Первого февраля 2011 года завершилось общественное обсуждение законопроекта «Об образовании в Российской Федерации». Комментарии, оставленные россиянами на сайтах Минобрнауки РФ, Общественной палаты РФ, а также на www.zakonoproekt2010.ru, были обобщены в докладе, который ляжет в основу второй редакции законопроекта.
Об итогах общественной дискуссии рассказывает участник обсуждения, руководитель Центра прикладных правовых исследований и разработок Института развития образования НИУ-ВШЭ Артемий РОЖКОВ.

– Когда начиналось общественное обсуждение законопроекта, некоторые прогнозировали, что к разработчикам поступит пара десятков комментариев. Сколько их оказалось?
– Свыше десяти тысяч. Только на сайте www.zakonoproekt2010.ru автоматически зафиксировано 10 912 комментариев.
– Какие вопросы вызвали больше всего откликов?
– Первый – статус педагога и социальные гарантии оплаты труда. Второй – социальные гарантии для обучающихся и вопросы, связанные с обеспечением бесплатности, доступности и качества образовательных услуг.
– Почему, на ваш взгляд, именно они? Эти проблемы слабее всего прописаны в действующем законодательстве?
– Просто они больше всего волновали участников обсуждения: учителей, преподавателей вузов, директоров школ, а также студентов, их родителей и родителей школьников. Обсуждение законопроекта было, на мой взгляд, внутрисистемным: в нем участвовали либо те, кто работает в системе образования, либо те, кто в данный момент является потребителем образовательных услуг. И те и другие обсуждали в основном вопросы, волнующие их сегодня. Их позиция не охватывала всего законопроекта. И в этом, на мой взгляд, заключалась слабость дискуссии.
– Были ли проблемы, которые вы считали важными, но они не вызвали широкого интереса? Были ли участники дискуссии, которых вы ждали, а они не пришли?
– Скажем, вопросы, связанные с повышением квалификации учителей, не вызвали у педагогической общественности особого резонанса. Возможно, потому, что проблема более или менее урегулирована, подтверждена гарантиями по обеспечению повышения квалификации за счет средств соответствующих бюджетов.
Пожалуй, как неожиданность все отметили, что в ходе обсуждения практически не поступило комментариев от работодателей – то есть от тех, кто является потребителем сферы профессионального образования. Мы услышали только голос РСПП – Российского союза промышленников и предпринимателей, который всегда интересовался вопросами развития законодательства об образовании. Удивило и то, что в обсуждении почти не участвовали руководители органов государственной власти субъектов РФ, муниципалитетов, губернаторы, мэры городов, руководители администраций субъектов РФ.
– В ходе общественного обсуждения развернулась бурная дискуссия на тему «законопроект и стандарты». Действительно ли два этих важнейших документа так взаимосвязаны?
– На общественное обсуждение законопроекта повлиял ряд политических факторов: одним было выступление советника президента Дворковича об отмене стипендий (и это вызвало всплеск интереса к законопроекту), вторым – федеральный стандарт среднего (полного) общего образования. В некоторых критических выступлениях мы видели прежде всего смешение двух документов: законопроекта «Об образовании в Российской Федерации» и документа, регулирующего содержание образования. Обращаю внимание, что необходимо отделять стандарты (то есть акт, регулирующий содержание образования) от Федерального закона «Об образовании Российской Федерации» (который регулирует всю систему образования). Закон рассчитан на длительное действие, поэтому он не указывает, сколько часов полагается на изучение истории, какие предметы являются обязательными, какие осуществляются по выбору ученика. Для этого есть федеральные государственные образовательные стандарты, которые принимаются подзаконными актами, полномочным органом власти, Министерством образования и науки. На сегодняшний день именно так прописано в действующем Законе «Об образовании». Законопроект не предлагает в этой сфере принципиальных изменений.
– Но принятие закона потребует пересмотра стандартов или их содержания?
– Стандарты, принятые на сегодняшний день, будут действовать и после принятия закона. Принимать их заново нет необходимости. Стандарт полного общего образования (если он будет утвержден до принятия законопроекта), будет действовать и после его принятия. Порядок принятия стандартов и значение тех документов, которые утверждаются стандартами, останутся неизменными. Благодаря этому Министерство образования и науки РФ сможет вносить изменения в стандарты, ничего не изменяя в законе. Обращаю внимание на то, что уже принятые стандарты будут продолжать действовать несмотря на то, что закон может измениться (когда будет принят новый закон «Об образовании в Российской Федерации»).
– В ходе обсуждения говорилось, что новым законом провоцируется введение платного образования. Так ли это?
– Могу лишь высказать собственное мнение: либо это утверждалось для определенных политических целей, либо выступавшие невнимательно читали законопроект, который (как и действующий Закон «Об образовании») ни в чем не уменьшает бесплатность и общедоступность дошкольного, начального, основного, общего среднего и полного общего образования. Более того, в законопроекте впервые реализуется конституционная норма об общедоступности и бесплатности среднего профессионального образования. (В действующем Законе «Об образовании» у нас установлена бесплатность среднего профессионального образования, получаемого на конкурсной основе). Так что фактически гарантии бесплатности образования только расширяются.
– Что, по-вашему, смутило выступающих?
– Возможно, некоторых сбила с толку детальная регламентация платных образовательных услуг, прописанная в законопроекте. Увидев большую статью 82 «Осуществление образовательной деятельности на платной основе, договор оказания платных образовательных услуг», кто-то из критиков мог подумать, что образование теперь будет платным. Но это абсолютно не так. Сегодня в России функционирует сектор платного образования (это касается прежде всего дополнительного, среднего и высшего профессионального образования). Но существующие сейчас правила оказания платных образовательных услуг фактически воспроизводят нормы Закона о защите прав потребителя, без учета специфики системы образования.
В действующем Законе «Об образовании» затрагиваются только организационные вопросы: порядок использования средств, получаемых от платного образования, права ОУ оказывать платные образовательные услуги. Как показывает практика, отсутствие регулирования платного образования на уровне закона приводит к ущемлению прав учащихся. Задача законодателя – защитить законные интересы учащихся в этом секторе.
Поэтому законопроект впервые регулирует отношения образовательной организации с учеником и его родителями, изымая эти вопросы из подзаконного уровня. Это никоим образом не затрагивает конституционные гарантии бесплатного образования, которые закреплены в одной из первых статей закона.
– В ходе обсуждения разгорелась дискуссия, касающаяся начального профессионального образования. Были высказаны многие «за» и «против». Что из них вошло в законопроект?
– Никакой «отмены» начального профессионального образования не произошло. Действительно, в законопроекте оно не упоминается. Но ведь и в Конституции у нас ничего не сказано о начальном профессиональном образовании: статья 43 говорит только о дошкольном образовании, трех ступенях общего образования, среднем и высшем профобразовании.
Чтобы система российского образования соответствовала Конституции, разработчики убрали из законопроекта термин «начальное профессиональное образование». Но это не значит, что оно исчезло. Начальное профессиональное образование фактически становится первой ступенью среднего профобразования (подготовка квалифицированных рабочих). На второй ступени будут готовиться специалисты среднего звена. То есть те, кто сегодня шел в ПТУ, просто будут получать первый уровень среднего профобразования. Вторая возможность для них – профессиональная подготовка, которая в законопроекте значительно расширена. Ей посвящена специальная глава. Предусмотрено финансирование этой подготовки за счет средств соответствующего бюджета. Она может осуществляться и на старшей ступени школы: это тоже станет одним из механизмов подготовки рабочих кадров.
– Первый этап общественного обсуждения закончился. Как будет проходить дальнейшая работа над законопроектом?
– По итогам обсуждения подготовлен многостраничный доклад, фиксирующий направления, по которым Министерство образования и науки будет дорабатывать законопроект. Насколько мне известно, новая редакция закона должна быть закончена – с учетом поправок и предложений общественности и рабочей группы – к 30 июня этого года. После этого будет проведена вторая очередь обсуждения в рамках педагогического сообщества – в том числе на августовских педсоветах. И уже осенью (если обсуждение пройдет, как планируется) новая редакция будет внесена для согласования в федеральные органы государственной власти субъектов РФ. После этого начнется законотворческая процедура, которая необходима перед внесением документа в Государственную Думу.
– Не кажется ли вам странным, что обсуждение Закона «Об образовании» переходит на лето, когда педагоги уходят в отпуска?
– Скажем так, на конец лета – по аналогии с проведением обсуждения президентской инициативы «Наша новая школа». Это не первый из актуальнейших вопросов, который, по рекомендации Минобрнауки, выносится на августовские педсоветы.
– По каким направлениям пойдет доработка законопроекта? На что будет обращено особое внимание?
– Первое – проблемы, касающиеся статуса педагогических работников. Будут обсуждаться вопросы установления базового оклада, то есть минимальной ставки заработной платы для педагогических работников (своего рода педагогического МРОТа). Второе – развитие социальной поддержки обучающихся. Предлагается расширение социальных стипендий (приближенных к прожиточному минимуму) для малообеспеченных студентов. Будут также уточняться вопросы получения образования вне образовательных организаций (в том числе – в форме семейного образования).
– В ходе дискуссии обсуждался очень важный для детей и родителей вопрос – будут ли исключать из школы за плохое поведение…
– Высшая школа экономики подняла эту болезненную проблему, и многие участники обсуждения с нами согласились. По действующему законодательству, исключить ребенка из школы можно лишь в том случае, если он достиг 15 лет и получил основное общее образование. Нам следует помнить, что образовательный процесс у нас осуществляется по общему правилу, не в отношении отдельного ребенка индивидуально, а в форме групповых занятий. Сейчас мы пытаемся создать такие правовые механизмы, которые давали бы возможность – по решению суда или после выполнения некоторой процедуры – определять для проблемного ребенка (не достигшего этого возраста) другие формы получения образования, в других образовательных организациях. Это будет делаться лишь в тех случаях, когда присутствие такого школьника в классе делает практически невозможным осуществление образовательного процесса, нарушая права других детей на получение образования.

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА