ПОЛИТИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Новый закон «об образовании» называли панацеей. Пришло время узнать, что же нам прописали...

Сегодня в российском образовании происходит эпохальное, по сути, событие. Закон «Об образовании», принятый в 1992 году, признанный тогда одним из самых демократичных правовых актов в мировой образовательной сфере, жестко поправленный в 2004-м, теперь получает новую редакцию. И если оценивать его по двум важнейшим параметрам – способствует ли он увеличению числа учебных заведений и приращению их свобод, – приходится признать, что новый документ – откат в прошлое...

600 поправок. И это только начало

Профессиональное сообщество предлагает свои изменения в законопроект.

Обсудим?

Во время встречи с лауреатами конкурса «Учитель года–2010» Президент РФ Дмитрий Медведев предложил провести общественные слушания по проекту нового интегрированного закона «Об образовании» – по аналогии с законом «О полиции». Как отметил глава государства, «образование – не менее важная сфера, чем правоохранительная».
Для координации работы по организации слушаний будет создана комиссия (ее возглавит советник президента Вениамин Яковлев), которая систематизирует отзывы. Как подчеркнул Д.Медведев, «таких комментариев будет очень много». По свидетельству статс-секретаря, заместителя министра образования и науки Ивана Лобанова, в рабочую группу по законопроекту поступило уже более 600 поправок.
И это только начало: конец сентября – первая неделя октября ознаменовались активным обсуждением документа в профессиональном сообществе. За этот период дискуссии прошли на самых разных площадках, в том числе в Союзе директоров ПТУ и ссузов, в Торгово-промышленной палате. Но наибольший резонанс получили научно-практическая конференция в Российском союзе ректоров и парламентские слушания в Совете Федерации (последние прошли в режиме телемостов с 10 регионами).

«Остается только гадать»

Прежде всего общее недовольство вызывают громоздкость документа (его объем составляет свыше 420 страниц ) и его «нечитабельность».
«Из-за непосильного объема и сложного бюрократического языка этот документ отсекает миллионы людей от законодательства в сфере образования», – считает вице-президент Торгово-промышленной палаты РФ Владимир Исаков.
При этом, с одной стороны, эксперты отмечают перегруженность законопроекта дублирующими нормами, с другой – отсутствие в нем (или недостаточную проработку) таких важных тем, как образование инвалидов, экстернат, дистанционное образование, слабое освещение экономического блока и т.д.
Кроме того, участники дискуссий обращают внимание на многочисленные противоречия, неточности, а в некоторых случаях и на грубейшие ошибки, допущенные авторами, на путаницу терминов.
«Создается впечатление, что каждую главу этого законопроекта писали разные люди, – говорит начальник отдела развития дошкольного и общего среднего образования департамента образования Ярославской области Алевтина Репина. – Например, на одной странице речь идет об основной образовательной программе, на другой – об основной общеобразовательной, на третьей – упоминается образовательная программа, и нигде нет разъяснения каждого из этих терминов. Остается только гадать, что они означают».
Также она обратила внимание на то, что школы с углубленным изучением отдельных предметов фактически приравниваются авторами законопроекта к школам с профильными старшими классами, не отражены финансовые и организационные аспекты индивидуального обучения.
По мнению президента Союза директоров ссузов России Виктора Демина, «разработчики перепутали и уровни, и типологии, и технологии, и функции», а в определении качества образования допущено столько неточностей и противоречий, что «в такой редакции они будут вводить в заблуждение учреждения профессионального образования».
Однозначно негативную реакцию вызывает у специалистов декларативность многих положений законопроекта при отсутствии четких механизмов реализации поставленных задач.
По мнению ректора МГУ, президента Российского союза ректоров Виктора Садовничего, «закон полон красивых слов, не дающих ответа на самые простые конкретные вопросы: например, какие права и обязанности установлены в той или иной норме и что будет с теми, кто нарушит чужие права и не выполнит свои обязанности?».

Во что обойдется «смена вывесок»?

Помимо претензий к форме, специалисты высказывают массу серьезных замечаний к содержанию документа.
Так, общее несогласие вызывает новая типология учреждений профессионального образования: колледж, институт, университет.
По мнению большинства специалистов, колледж не может быть вузом, в том числе и по той причине, что это вызовет непонимание со стороны работодателей, которые до сих пор не принимают всерьез бакалавров; отмена статуса «академия» также ничем не обоснована и не оправдана, за исключением стремления следовать международной терминологии в ущерб российским традициям.
Как отметила в своем выступлении на парламентских слушаниях в Совете Федерации руководитель департамента образования, культуры и спорта Орловской области Людмила Сальникова, в ближайшие три года дважды предстоит переименовать образовательные учреждения: в связи с переводом их в статус казенных, бюджетных и автономных (83-й ФЗ) и в соответствии с новым законом «Об образовании». По ее словам, «это потребует дополнительных средств на регистрацию, изготовление документации, печатей, вывесок», поэтому следует «максимально приблизить новую типологию к существующей».
Всеобщее несогласие у практиков и управленцев вызывает «выпадение» из уровней образования НПО.
По мнению специалистов, эти учреждения играют огромную социальную роль, поскольку в них обучаются дети из неблагополучных семей, и передавать их функции школам или техникумам, как предлагают законодатели, совершенно неправильно.
Вообще обсуждению социальных вопросов – точнее, их слабому освещению в новом документе – участники парламентских слушаний и руководители вузов уделили очень серьезное внимание.
По убеждению президента Российского государственного университета нефти и газа имени Губкина Альберта Владимирова, приоритетность государственной политики в сфере образования должна быть закреплена в законе не только на словах, но и в конкретных количественных показателях (доля расходов от ВВП – по аналогии с прежним Законом «Об образовании»).
«Главная задача закона – социальная и юридическая защита граждан РФ», – считает председатель Совета ректоров вузов Самарской области Геннадий Котельников, но в этом смысле закон, по его словам, вызывает только разочарование.
По общему мнению, в законе необходима глава о статусе педагогического работника, о правах и льготах учащихся.
Председатель Совета Федерации Сергей Миронов предложил приравнять работников образования к госслужащим, и эту идею поддерживают многие.

Бесплатное высшее: миф или реальность?

Но самым смелым можно считать предложение Владимира Исакова о переходе к всеобщему бесплатному высшему образованию. По его мнению, «если закон провозгласит этот принцип, он навсегда останется в истории страны».
В отличие от некоторых специалистов, которые поспешили назвать эту идею утопической, министр образования и науки Андрей Фурсенко убежден, что эта цель уже давно достигнута. По его словам, «половина выпускников школ поступает на бюджетные места, при этом многие из них не склонны к учебе, а просто хотят таким образом провести время».
«Больше бюджетных студентов, чем сегодня, государство не имеет возможности и не должно учить», – заявил министр.
Но большинство представителей образовательного сообщества и целый ряд левых политиков не разделяют этой позиции. Так, выступая на парламентских слушаниях в Совете Федерации, Сергей Миронов подчеркнул, что в новом законе должна быть четко прописана общедоступность образования.
«Экономические препятствия, о которых все мы знаем, необходимо снять. Одно высшее образование человек вправе получить абсолютно бесплатно», – убежден сенатор.
И участники парламентских слушаний, и члены Российского союза ректоров пришли к однозначному выводу о том, что законопроект в таком виде принимать недопустимо, документ нуждается в существенной доработке.

Курс на закрытие

Новый законопроект упрощает ликвидацию сельских школ: чтобы принять такое решение, уже не нужно согласие сельского схода.

Парламентские слушания в Совете Федерации прошли в режиме телемостов с 10 регионами. В дискуссии приняли участие депутаты Госдумы, сенаторы, руководители органов управления образованием, учителя. Собравшиеся обсудили, как новый закон может повлиять на управление образованием, судьбу сельских школ и будущее ЕГЭ.

Как разделить полномочия

Специалисты говорили о том, что новый законопроект не учитывает сложную систему управления образованием, включающую федеральный, региональный, муниципальный и школьный уровни, поэтому необходимо равномерно распределить нагрузку по всем звеньям этой цепочки, чтобы каждый имел свой объем прав и ответственности.
Так, представители Ярославской области считают целесообразным передать детские сады с муниципального на региональный уровень.
В противном случае будут нарушаться права детей, посещающих дошкольные учреждения, поскольку возможности местных бюджетов невелики, считают они.
С аналогичным предложением – только в отношении общеобразовательных школ – выступил председатель Комитета по труду и социальной политике Думы Томской области Игорь Чернышев. По его словам, «муниципальных средств часто не хватает на то, чтобы содержать даже здания школ».

Свобода по расписанию

В то же время прозвучали и более чем спорные утверждения, свидетельствующие о стремлении чиновников ограничить самостоятельность школ.
Так, по убеждению первого заместителя министра образования Хабаровского края Ирины Иванцевой, «образовательным учреждениям не следует давать чрезмерные полномочия в части организации образовательной деятельности, эта функция должна быть в большей степени возложена на органы исполнительной власти муниципального и регионального уровней».
Как это ни печально, но именно эта идеология отражена в законопроекте. Как отметил вице-президент Торгово-промышленной палаты Владимир Исаков, документ скорее напоминает «инструкцию по образовательной деятельности, поскольку отражает современную тенденцию: все полномочия и права передаются вверх, а ответственность – вниз».
«Это означает, что все вопросы придется решать в чиновничьих кабинетах», – констатировал Исаков.

В зоне риска – сельские школы

Участники слушаний выразили обеспокоенность в связи с тем, что законопроект ухудшает положение сельских жителей в части получения образования.
Поводом для таких опасений стало исключение из закона нормы о том, что закрытие малокомплектных школ может происходить только по решению сельского схода.
«Нельзя давать право местным властям принимать решение о закрытии в деревне школы без местного схода», – сказал председатель Совета Федерации Сергей Миронов, по словам которого, процесс «вымирания» деревень во многих случаях начинается с закрытия школы.
Спикер также признался, что он не верит в «красивые сказки про школьные автобусы», которые якобы успешно доставляют детей в ближайшие базовые школы.
«Все мы знаем, как они ездят, как они ломаются и какое у нас качество дорог», – отметил он.

Бомба замедленного действия

Также с подачи Миронова на парламентских слушаниях возникла дискуссия о ЕГЭ, подробному описанию которого посвящена одна из глав законопроекта.
По его словам, ЕГЭ – это «одна из ужасных ошибок», допущенных в системе образования за последние годы (наряду с введением бакалавриата и магистратуры и принятием закона о казенных, бюджетных и автономных учреждениях).
Его позицию разделяют многие участники обсуждения.
«К сожалению, нам не удалось убедить президента в том, что ЕГЭ – это бомба замедленного действия, и, как показывают итоги обучения студентов-первокурсников, эта бомба уже взорвалась», – отметили в своем выступлении представители Томской области.
Тему продолжил учитель русского языка и литературы московской гимназии № 1539 Лев Айзерман: «Согласно законопроекту, основной формой итоговой аттестации в школе является ЕГЭ. Это абсолютная неправда. Еще в прошлом году все школы получили разъяснения о том, что отметки за ЕГЭ (имеются в виду предметы по выбору. – О.Д.) не должны влиять на аттестат», – отметил известный педагог.
Учитель биологии столичной гимназии № 1506 Валентина Колесникова считает, что в условиях, когда в основной школе на изучение химии и биологии отводится только по одному часу в неделю, дополнительные платные занятия для подготовки к ЕГЭ неизбежны (заметим, что руководитель Рособрнадзора Любовь Глебова во всех своих выступлениях утверждает, что для подготовки к ЕГЭ достаточно освоения школьной программы, а помощь репетиторов не нужна, более того – вредна, и с этим явлением необходимо бороться, в том числе административными методами).
В рекомендациях парламентских слушаний отмечается, что «текст законопроекта вызывает много вопросов и нуждается в доработке».
В числе вопросов, которые, по мнению участников парламентских слушаний, должны быть включены в документ, – глава о статусе педагогических работников и повышении квалификации кадров; положения, обеспечивающие патриотическое и духовно-нравственное воспитание; проработка темы государственно-общественного управления и целый ряд других.
По итогам общественного обсуждения законопроекта планируется провести совещание с участием Совета Федерации и Госдумы, а также представителей педагогической и вузовской общественности.

Вузы не хотят становиться сферой услуг

Ключевые положения нового документа вызывают сомнения у ректоров

Во время обсуждения интегрированного законопроекта «Об образовании» на заседании Российского союза ректоров основное внимание было уделено проблемам высшего образования, в том числе ресурсному обеспечению вузов.

«Сюрпризы» и головоломки

По словам ректора МГУ, президента РСР, академика Виктора Садовничего, «законодательство об образовании должно адаптироваться к новым реалиям финансовой деятельности государства».
В связи с этим представители вузовского сообщества ожидали найти в новом законе решение накопившихся проблем, в том числе таких, как финансирование вуза за счет бюджетов разных уровней, которое практически не реализуется из-за жесткого принципа ведомственной подчиненности; освобождение от налогов частных пожертвований и инвестиций, а также доходов от совместной деятельности вузов (особенно в случае международного сотрудничества).
Но вместо того чтобы избавить вузовское сообщество от налоговых и бюджетных ограничений, от догматических принципов, тормозящих развитие образования, авторы документа преподнесли специалистам целый ряд неприятных «сюрпризов» и головоломок.
Например, статья 23 предусматривает создание органами исполнительной власти внебюджетных отраслевых фондов финансирования научно-исследовательс­ких работ в сфере образования.
По мнению В.Садовничего, это обернется «не поддержкой инноваций, а нарушением принципа бюджетного права», фактическим отказом государства от финансирования важнейших задач.
Чрезвычайно спорным представляется и тезис, содержащийся в части 6 статьи 5 и гласящий о том, что «отношения, вытекающие из возмездного оказания образовательных услуг, не являются образовательными».
Ректоры недоумевают: получается, что все платное образование – не образование? Правда, в последующих статьях законопроекта эта мысль опровергается, но, как говорится, что написано пером…
Еще более дискуссионным и тревожным представляется положение в части 3 статьи 89, суть которого состоит в том, что нормативы финансирования в расчете на одного студента устанавливаются в зависимости от результатов ЕГЭ данного учащегося.
Слово «ГИФО» нигде не упоминается, но легче от этого никому не становится: авторы документа ограничиваются констатацией факта без каких-либо комментариев и пояснений. Остается неясным, на какого студента норматив должен быть выше: на отличника, который и так все знает, или на троечника, с которым предстоит мучиться преподавателям вуза? Кроме того, как отмечали участники дискуссии, известно, что результаты ЕГЭ по физике и химии ниже, чем по другим предметам, а следовательно, инженерные вузы рискуют недополучить средства на подготовку столь нужных для государства специалистов.
Много сомнений вызывает и понятие «образовательная услуга», предполагающее переход на договорные отношения в системе образования.
По словам ректора Московской юридической академии, члена президиума Ассоциации юристов России Виктора Блажеева, это понятие подпадает под действие Закона «О защите прав потребителей», согласно которому расторгнуть договор с заказчиком (то есть отчислить студента) можно будет только в судебном порядке.
Кроме того, если образование расценивать как услугу, то непонятно, насколько обязательным является ее предоставление.
«Если мы не укажем в законе, что образование – это обязанность государства, мы все время будем натыкаться на трудности, а вуз превратится в коммерческую организацию», – предостерег председатель Совета ректоров Приволжского федерального округа Роман Стронгин.
Всеобщее неприятие вызывает и предложенная в законопроекте типология вузов, предусматривающая отмену статуса академии, с одной стороны, и введение статуса колледжа – с другой. При этом предполагается, что в отличие от университетов институты и колледжи как некие второразрядные учебные заведения будут готовить бакалавров и не станут заниматься наукой.
По мнению ректора Российского нового университета Владимира Зернова, «если мы не будем мотивировать научные исследования в вузах, высшее образование окажется на грани деградации».

«Модернизационный импульс где-то теряется»

Кроме того, вызывают несогласие ректорского сообщества и многие вопросы, касающиеся организации учебного процесса и содержания образования.
Например, новая учебная программа вуза может быть аккредитована только по итогам первого выпуска учащихся (то есть не ранее чем через 4 года).
Вместе с тем ректоры отмечали, что «в условиях модернизации новые программы надо запускать очень быстро».
Отсутствие аккредитации в течение длительного времени обернется такими последствиями, как отмена отсрочек от службы в армии для юношей, а также невозможность для учащихся пользоваться бесплатными учебниками и получать стипендии.
Также в нынешней редакции законопроекта не предусмотрены такие перспективные модели, как соединение традиционных принципов фундаментального образования с модульными формами обучения. А между тем такой подход одобрен правительством в программе развития МГУ до 2020 года, но получается, что юридические основания для реализации этой программы отсутствуют.
Наконец, в законопроекте не нашел достаточного отражения принцип автономии вузов, а ведь основным стимулом к инновационному развитию вузов, как отмечали ректоры, является широкая самостоятельность образовательных учреждений, сочетание свободы в принятии решений с ответственностью за их выполнение.
Вывод специалистов однозначен: «законопроект в основном догоняет ситуацию в высшем профессиональном образовании, а не формирует ее», или, как осторожно выразился В.Садовничий, документ «несет определенный модернизационный импульс, но этот импульс зачастую теряется».

Как дорабатывать?

По общему мнению, законопроект нуждается в существенной доработке, однако по этому поводу высказываются порой взаимоисключающие предложения.
Например, одни специалисты считают, что новый закон должен содержать только нормы прямого действия, а это означает соединение в нем положений гражданского, семейного, трудового, финансового и даже антимонопольного законодательства. Другие настаивают на максимальной разгрузке текста – для того чтобы им было удобнее пользоваться в повседневной деятельности.
«В законе должны быть сосредоточены самые принципиальные положения, которые будут конкретизироваться в подзаконных нормативных актах», – считает Виктор Блажеев, по мнению которого, недопустимо, когда в одном варианте сочетаются и федеральный закон, и типовые положения об образовательных учреждениях, и детальные инструкции, содержащие, например, перечень документов, необходимых для поступления в аспирантуру.
Представители Нижегородского совета ректоров вообще предлагают придать закону статус образовательного кодекса, который в юридическом смысле авторитетнее, чем просто интегрированный закон.
«Невозможно все прописать в законе и одновременно сократить его», – заявил министр Андрей Фурсенко.
Что же касается концептуальных замечаний, то, по словам А.Фурсенко, введение новых типов образовательных учреждений, в том числе колледжа, связано со стремлением государства сохранить те вузы, которые не отвечают высоким критериям.
Как подчеркнул министр, только 16% преподавателей вузов занимаются исследованиями и только по этому принципу можно было бы закрыть или жестко интегрировать две трети от общего числа храмов науки.
Но навряд ли ректоры согласились бы на такое развитие событий.

Закон будет принят несмотря ни на что...

На пресс-конференции по окончании заседания В.Садовничий выразил надежду, что в процессе доработки удастся изменить концепцию законопроекта, но одновременно подверг сомнению сроки представления в правительство новой редакции документа (не позднее декабря этого года), поскольку в адрес рабочей группы поступило слишком много предложений и замечаний. Но, как подчеркнул президент РСР, «закон будет в итоге принят, это вопрос времени», несмотря на то, что он «вызывает много колебаний у тех, кто имеет к нему отношение».