ЧТО ЗНАЧИТ ДЛЯ ШКОЛЫ ЗАКОН О РЕФОРМЕ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ?

Ирина АБАНКИНА: «Школы переходят на финансирование по заданию учредителя»

Н акануне праздников Государственная дума приняла в третьем чтении и Совет Федерации одобрил законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (мы писали о нем в «ПС» № 3). Школам и вузам теперь предлагается на выбор три организационно-правовые формы: казенное, бюджетное и автономное учреждение. Массовый переход на новые формы планируется с 1 июля 2012 г., а весь предстоящий период предлагаемые модели будут апробироваться в пилотном режиме.
О том, какими последствиями чревато нововведение и предоставлено ли на самом деле образовательным учреждениям право выбора, рассказывают академик РАО Михаил ЛЕВИЦКИЙ и директор Института развития образования ГУ-ВШЭ Ирина АБАНКИНА.

– Новый закон вызывает бурные споры. Одни говорят, что он революционный, другие – что поправки только фиксируют то, что уже сложилось на практике. Кто прав?
– Новый закон не относится к тем документам, которые революционно что-то меняют. Он продолжает уже существующую линию реформ, направленных на повышение эффективности бюджетного процесс за счет самостоятельности и автономии учреждений. Речь идет о реформах, которые были начаты уже в 2003 году, получили законодательное оформление в новой редакции Бюджетного кодекса и в Законе «Об автономном учреждении». Новый закон, так же как и его предшественники, касается не только сферы образования.
– Не может ли школа однажды утром узнать, что она теперь – казенное учреждение?
– Не может. Если только школа не находится в структурах Минобороны или МВД и если она не ОУ для несовершеннолетних со специальным режимом. Москва, например, обсуждала вопрос о том, чтобы перевести в статус казенных учреждений детдома. Решение этого вопроса остается за регионом и муниципалитетом.
Но обычная общеобразовательная школа вряд ли может стать казенным учреждением – даже если сама этого захочет.
– Но закон принесет в систему образования какие-то новшества?
– Это новшество – переход ОУ на финансирование по заданию учредителя. Раньше по заданию финансировались только автономные учреждения. Отныне и для бюджетного сектора субсидия, выделяемая на задание, становится единственной формой финансирования. Чтобы сохранить определенные социальные гарантии, законом выделяется небольшой сектор казенных учреждений, которые будут финансироваться по смете, с очень жесткой ответственностью, под контролем учредителя.
– Не приведет ли это к дискриминации бюджетных ОУ? Они окажутся в более сложных условиях: ведь они никогда не работали в таком режиме, а оперировать своими средствами им будет труднее…
– Действительно, автономные учреждения по новому закону сохраняют больше самостоятельности, чем бюджетные. У БУ и АУ будет разная отчетность. Это регламентировано еще Законом «Об автономном учреждении». Все средства школы-БУ будут оставаться на лицевом счете в казначействе. В течение года школа-БУ сможет самостоятельно распоряжаться этими средствами, но по результатам года учредитель вправе либо обнулить эти счета, либо сохранить средства за школой. Школа-АУ будет распоряжаться средствами самостоятельно. Однако в ответ на эту свободу новый закон ставит перед школой-АУ ряд дополнительных условий. Несмотря на то, что автономные учреждения переходят на трехлетний финансовый план, каждое АУ должно за свой счет в течение года проводить аудиторскую проверку.
– Одно время говорили, что новым законом будет запрещен переход из БУ в АУ. Может ли теперь школа сменить статус?
– Может. Новый закон подразумевает даже некоторое упрощение процедуры перехода в АУ. Если раньше в Законе «Об автономном учреждении» решение должен был принимать орган исполнительной власти (для федеральных учреждений это Правительство РФ, для субъектов РФ – правительство региона), то сейчас это право передается учредителю: для вузов это Минобрнауки, для школ – муниципалитеты. Облегчена процедура согласования перехода учреждения в АУ с Росимуществом: она заменена простым уведомлением Росимущества о списках учреждений, которые переходят в АУ.
– Останутся ли после введения в действие закона автономные некоммерческие организации (АНО)? Что для них изменится?
– Ничего. Для АНО по-прежнему будет действовать Закон о некоммерческих организациях. Скажу больше: со временем АНО (а в этот статус в ряде регионов перешли почти все дошкольные учреждения), возможно, получат доступ к бюджетным средствам на конкурсной основе. При разработке нового интегрированного Закона «Об образовании» ставится вопрос о том, чтобы закрепить доступ негосударственных образовательных учреждений (дошкольных, школьных, профобразования) к получению средств из бюджета.
– Самый болезненный вопрос для всех – как школы смогут к 2012 году перейти на финансирование по заданию учредителя. Будут ли применены разные подходы к БУ и АУ?
– Никакой дискриминации между АУ и БУ в получении задания новый закон не предусматривает. Для тех и для других задание будет рассчитываться учредителем на основе единых принципов. Методики расчета объема субсидии для АУ и БУ тоже будут абсолютно одинаковы. Для АУ и БУ финансирование задания будет проходить на бесконкурсной основе, одной строкой по субсидии. Однако для бюджетных учреждений переход к одной строке субсидии будет постепенным. Все начнется с укрупнений статей сметы (больше не будет дробно-мелочных указаний на то, что покупаются мелки или скрепки), а когда закон вступит в силу с 1 июля 2012 года – финансирование пойдет в школы одной строкой субсидии. БУ теперь будет самостоятельно распределять эти средства. Не смогут это делать только казенные учреждения.
– Субсидия, перечисляемая каждой школе, – это ее средства на жизнь. По каким принципам будут распределяться эти средства?
– Расчет субсидии – ключевой момент. Прежде всего субсидия должна быть рассчитана на нормативной основе. В большинстве регионов в ходе КПМО уже были отработаны модели нормативно-подушевого финансирования. Единица расчета – один учащийся, получающий образование по той или иной программе (обычная школа, школа повышенного уровня и т.п.). Далее применяются коэффициенты сложности программы, особый контингент учащихся, коэффициент транспортной доступности. Все это варьируется от муниципалитета к муниципалитету, от региона к региону. Поэтому работа должна вестись на местах, в тесном взаимодействии учредителей с руководителями ОУ, экономистами, юристами, финансистами, психологами, специалистами по организации сетей. Более того, желательно, чтобы на уровнях регионов, в муниципалитетах, были сформированы стратегические команды, утвержденные приказом, как это было в рамках КПМО. Два года – это очень короткий срок, чтобы принять ответственные решения и перейти на новые модели взаимоотношения учредителей и ОУ. Пока, к сожалению, многие регионы вынуждены ждать методических рекомендаций по расчету субсидий для федеральных учреждений. После этого они надеются принять у себя в регионе аналогичные нормативные документы.
– Критика нового закона связана с тем, что в структуру задания должны быть встроены показатели качества. А как его измерить?
– Хочу подчеркнуть, что речь идет не о «качестве образования» вообще, а об измеримом качестве, которое фиксируется четкими показателями. Задание составляется в виде особых таблиц, в которые нужно внести – помимо прочего – как измеряется тот или иной показатель, из каких статистических документов он берется для расчета. В сформированном задании должны присутствовать показатели, отражающие материально-техническое оснащение ОУ, его кадровый потенциал, условия предоставления образовательных услуг, условия информирования населения, описание категории потребителей под каждую услугу, которая должна быть зафиксирована в реестре расходных обязательств (ведь иначе нет оснований для ее финансирования).
Проблема в том, что в регионах не хватает элементарных нормативных документов, на которые муниципалитеты могли бы опереться: документов по нормативному оснащению школы, ее техническому оборудованию, кадровому потенциалу, соотношению управленческого, педагогического, вспомогательного персонала…
– Высказываются опасения, что новый закон начнет «ползучую приватизацию» школ. Ведь учредителю достаточно просто не дать задание ОУ – и тем самым оно просто не сможет существовать. Не может ли стать финансирование по заданию скрытой формой закрытия неугодных учреждений?
– У образовательного учреждения, которому отказано в задании, должны быть доказанные нарушения. Например, большие долги. Еще Бюджетным кодексом было предусмотрено, что при невыполнении задания – по объему или по качеству – учредитель вправе приостановить и даже прекратить финансирование задания. Это внятное условие. В каждом конкретном случае следует разбирательство. Решение об отказе в субсидии принимается учредителем только на основании документов, которые подтверждают, что, скажем, на ОУ висит много невыплаченных долгов.
Но хотела бы отметить: весьма затруднительно для школы – наделать больших долгов. Над каждым ОУ остается контроль учредителя, а над БУ еще и контроль казначейства. Все крупные сделки АУ контролируются наблюдательным советом.
Что до приватизации, то она невозможна: ведь никакой передачи имущества в собственность ОУ не происходит. Вся собственность по-прежнему остается у учредителя. Он передает БУ и АУ только право оперативного управления собственностью.
– Однако по новому закону учредитель все же может отказаться платить за долги бюджетного учреждения?
– Совершенно верно. С этим связаны определенные риски. Отныне с учредителя снимается субсидиарная ответственность по отношению к долгам учреждения. После 2012 года ОУ и муниципалитет могут оказаться в тупиковой ситуации: у образовательного учреждения не будет средств для погашения долгов, учредитель за него ответственности не несет, а банкротом ни БУ, ни АУ, ни тем более казенное учреждение по закону объявлено быть не может. До вступления закона в действие муниципалитеты должны проанализировать ситуацию с долгами учреждений: по налогообложению, по имуществу, по зарплате (а в кризисной ситуации такие долги вполне вероятны). Если в долгах виноват учредитель – пусть заплатит. Если виновато ОУ – муниципалитету надо продумать, какова будет схема погашения этих долгов.
– В интернете обсуждается еще одна проблема: снятие обязательств муниципалитетов по бесплатному образованию для населения. Это возможно?
– Такого риска нет. Все конституционные гарантии на общедоступное бесплатное образование сохраняются. Обязательства перед населением будут реализованы муниципалитетами в полном объеме. Рискуют не потребители образовательных услуг, а их поставщики – то есть ОУ, в которых по тем или иным причинам недостаточно высокий уровень преподавания. Учредитель вправе будет перераспределить финансовые средства в пользу лучших школ. Но, подчеркиваю, это проблема не для учащихся. Муниципалитет может прекратить финансирование задания в каком-то ОУ. Но он перераспределит освободившиеся средства в более успешную школу и отправит в нее детей.
– Но ведь школа нередко не виновата в том, что в округе осталось мало детей. И страдать она будет ни за что…
– Демографические проблемы, которые накрывают каждый уровень образования – волна за волной, – являются объективным риском, который новый закон не смягчает. Над этой ситуацией учредителям нужно думать. Открывать и закрывать ОУ вслед за демографическими волнами – невозможно. Возможно, в регионе может быть сформирован стабилизационный фонд, который помогал бы хорошим ОУ компенсировать потери контингента и тем самым – пережить трудный период. В этой ситуации важно использовать и опыт сетевого взаимодействия, накопленный в разных регионах.

Беседовала Светлана КИРИЛЛОВА