ЧТО ЗНАЧИТ ДЛЯ ШКОЛЫ ЗАКОН О РЕФОРМЕ БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЫ?

Михаил ЛЕВИЦКИЙ: «Ключевым понятием становится образовательная услуга»

Н акануне праздников Государственная дума приняла в третьем чтении и Совет Федерации одобрил законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (мы писали о нем в «ПС» № 3). Школам и вузам теперь предлагается на выбор три организационно-правовые формы: казенное, бюджетное и автономное учреждение. Массовый переход на новые формы планируется с 1 июля 2012 г., а весь предстоящий период предлагаемые модели будут апробироваться в пилотном режиме.
О том, какими последствиями чревато нововведение и предоставлено ли на самом деле образовательным учреждениям право выбора, рассказывают академик РАО Михаил ЛЕВИЦКИЙ и директор Института развития образования ГУ-ВШЭ Ирина АБАНКИНА.

– Что общего между тремя новыми организационно-правовыми формами и чем они отличаются друг от друга?
– Определения всех трех типов даются в Законе «О некоммерческих организациях». На этом их сходство заканчивается.
Бюджетные и автономные учреждения, в отличие от казенного, лишаются субсидиарной ответственности государства по своим обязательствам.
Казенное учреждение финансируется по смете, бюджетное и автономное – получают средства в виде субсидий, выделяемых на выполнение госзадания. Последнее рассчитывается на основе тех функций, которые учреждению делегировал учредитель: например, обучение детей по программам начального, основного и полного среднего образования.
Ключевым понятием в данном случае становится образовательная услуга, но кроме того, учредитель может делегировать школе или вузу часть других своих социальных полномочий – таких как организация питания детей или охрана учреждения.
Чем больше объем госзадания, тем больше субсидии, хотя в конечном итоге их размер зависит от возможностей бюджета того или иного уровня.
– Многие сегодня с тревогой говорят о том, что принятие закона о бюджетных и казенных учреждениях приведет к коммерциализации бюджетной сферы, поскольку главная цель нововведения – уменьшение нагрузки на бюджеты всех уровней. Разделяете ли вы эту позицию?
– В определенной мере да, и вот почему. Субсидии предполагают долевое, то есть (возможно) не стопроцентное участие государства в финансировании БУ и АУ. По крайней мере нигде не сказано, что учредитель обязан включать в субсидию полное покрытие издержек исполнителя.
В этой связи должна активизироваться приносящая доход деятельность образовательных учреждений.
В то же время ни БУ, ни АУ по закону не являются собственниками заработанных средств, а только вправе самостоятельно ими распоряжаться: например, купить на заработанные средства мебель, но самостоятельно продать ее ни те, ни другие не вправе.
– Противники законопроекта говорят о том, что термин «бюджетное учреждение» является синонимом автономного и придуман он только для того, чтобы не вызывать отторжения у представителей педагогического сообщества.
– На первый взгляд действительно кажется, что БУ и АУ процентов на 80 совпадают.
Отличия – только в масштабах экономической самостоятельности.
Например, в БУ остается лицевой счет, что не позволяет избежать казначейского контроля за расходованием средств. Закупки товаров, как и в настоящее время, будут осуществляться только на конкурсной основе (94 ФЗ), что, на наш взгляд, ограничивает активность хозяйствующих субъектов при неочевидных преимуществах. В частности, тендер выигрывает организация, предлагающая более дешевые, а значит, менее качественные услуги.
У АУ больше свободы. У них есть расчетный счет, что выводит их из-под опеки казначейства и из-под действия 94-ФЗ.
Эти учреждения при известных обстоятельствах могут работать по упрощенной схеме налогообложения.
Для БУ и АУ вводится понятие особо ценного движимого имущества, стоимость которого оценивается на сумму более 500 тыс. рублей, или имущества стоимостью менее 500 тыс. руб., но без которого основная деятельность этого учреждения невозможна.
Здесь каждый директор должен просчитать риски отнесения имущества к той или иной категории, в т.ч. связанные с налогообложением и расходами по содержанию этого имущества.
– Какие еще риски вы видите в переходе на те или иные формы? Например, грозит ли БУ и АУ банкротство в случае наличия у них задолженности? Ведь по новому закону государство не несет за них субсидиарной ответственности?
– Возможность банкротства исключена для всех типов учреждений, и это четко прописано в законе. Даже если БУ или АУ имеют долги – например, по коммунальным услугам, то они будут погашаться за счет всех средств, поступающих на счета организаций. В том случае, если этих денег не хватит, в ход пойдет имущество (за исключением недвижимого и особо ценного движимого). Но такие случаи навряд ли возможны, скорее они относятся к разряду исключительных.
Известные риски содержатся (как, впрочем, и ранее) в применении понятия «образовательные услуги». Именно под оказание образовательных услуг, напомним, будет рассчитываться госзадание.
Одно дело – эмоциональный аспект этой проблемы (мы возмущаемся, что школу хотят приравнять к банно-прачечному комбинату или парикмахерской), другое – налоговые и правовые последствия, которыми чревато это нововведение.
Вот один пример: по Гражданскому кодексу и Закону «О защите прав потребителей» студента, который учится на платной (договорной) основе, нельзя отчислить из вуза в одностороннем порядке, даже если он не платит за обучение, нарушает дисциплину, не успевает по ряду предметов и т.д. В любом из перечисленных случаев необходимо получить его согласие. Если же такового не будет, то проблему придется решать в судебном порядке, согласно нормам ГК.
Поэтому необходимо, по нашему мнению, вывести образовательную услугу из-под действия Налогового, Гражданского кодексов и Закона «О защите прав потребителей», а в новом интегрированном Законе «Об образовании» – дать ей четкое определение, отличающее от других рыночных услуг. Если удастся это сделать, тогда образование займет адекватное место в правовом поле без каких-либо отрицательных последствий.
– Таким образом, переход в статус АУ и БУ чреват серьезными рисками, зато безопасное на первый взгляд казенное учреждение, в отличие от двух других типов, вообще лишается права на внебюджетную деятельность?
– Это не так. Казенное учреждение может оказывать платные услуги, но заработанные средства будут поступать в бюджет соответствующего уровня. Многих это пугает. Но тут не все так просто и однозначно, и не все эти деньги остаются в бюджете, иначе нет смысла заниматься деятельностью, приносящей доход. Речь идет о смете, которая утверждается учредителем, и в рамках этой сметы разрешается внебюджетная деятельность.
– Согласно законопроекту статус казенного предназначен для ограниченного круга учреждений: военные комиссариаты, пенитенциарные учреждения, лепрозории. Выходит, у образовательных учреждений нет выбора?
– На самом деле в законопроекте отмечается, что субъекты РФ принимают нормативную базу о формировании казенных учреждений и определяют их перечень. Так что все в руках субъектов РФ, и в принципе можно все бюджетные учреждения на их территории перевести в этот статус.
Но политически это решение было бы абсолютно недопустимо: тогда ради чего задумывался весь закон, основная идеология которого – переход к финансированию, ориентированному на результат? И если какой-то регион примет подобное решение, то оно негативно скажется на показателях комплексной оценки деятельности губернатора. Поэтому число казенных учреждений будет весьма ограниченным.
– Но как выжить в новых условиях малокомплектным сельским школам, у которых нет возможности зарабатывать внебюджетные средства?
– Я думаю, им лучше перейти в статус казенных. Статус автономного учреждения значительно лучше подходит для тех учреждений, у которых есть стабильные внебюджетные доходы, составляющие не менее 30% от бюджетных средств.
– По первоначальным прогнозам Минобрнауки, в АУ должны были перейти порядка 30% учреждений, на деле перешли не более четырех федеральных.
– На региональном уровне процесс идет активнее, но заложниками зачастую становятся детские сады. Однако руководители дошкольных учреждений не всегда понимают особенности нового статуса, в то время как главное условие безопасного перехода в АУ – формирование менеджмента, готового работать в новых условиях. Это предполагает не только повышение квалификации руководителя образовательного учреждения, но и его заместителей по экономическим и правовым вопросам (такой функционал введен в ряде образовательных учреждений в Москве), бухгалтеров.
Таким образом, при наличии достаточного количества внебюджетных средств и надежной менеджерской команды целесообразнее переходить в статус АУ.
Однако на практике, по моим скромным предположениям, большинство учреждений заставят перейти в статус бюджетных – по той простой причине, что их расходы будут жестко контролироваться казначейством.

Беседовала Ольга ДАШКОВСКАЯ