ШКОЛА И ВЛАСТЬ

Наполняемость увеличить, персонал сократить

Система оценки работы органов исполнительной власти в регионах, введенная президентом, грозит обернуться для школы новой волной «оптимизации». Когда, к примеру, по среднему числу учеников в классе судят об эффективности расходования бюджетных денег и как следствие – о соответствии губернатора занимаемой должности, все средства оказываются хороши, чтобы добиться нужных показателей. Что уже и происходит в некоторых регионах.

 

Параметры оценки

Президентский указ «Об оценке деятельности органов власти субъектов РФ» был издан два года назад. В указе перечислены показатели этой оценки. Разработаны также дополнительные показатели, в том числе показатели эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов РФ, методика оценки и форма отчетности для высших должностных лиц регионов.
Заметим, что оценивают работу губернаторов ежегодно. До 1 мая региональные власти обязаны представить в комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия необходимые сведения. А комиссия до 1 сентября готовит для президента сводный доклад, где представлена ситуация во всех регионах.
Значения показателей анализируются в динамике за определенный период. Оценка показателя производится путем сравнения его значения:
– со среднероссийским уровнем;
– с нормативным значением показателя, установленным или рекомендованным в соответствии с нормативными правовыми и иными актами;
– со значением предыдущего периода.
При этом возможно сравнение со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем. При проведении анализа учитывается степень зависимости значения показателя от решения и действия (бездействия) органов исполнительной власти субъекта РФ.
В отчетность регионов включены и показатели, отражающие положение дел в сфере образования. То, что эта информация теперь влияет на общую оценку работы региональных властей, неизбежно заставляет органы управления образованием показатели улучшать. Вопрос только, какой ценой.
Вот основные параметры оценки в части эффективности расходов на образование:
– численность учащихся, приходящихся на одного работающего в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях, в том числе на одного учителя;
– средняя наполняемость классов в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях.
Такие показатели означают, что эффективность бюджетных расходов понимается экспертами, создававшими систему оценки деятельности губернаторов, весьма примитивно. Никакой связи между этими показателями и качеством образования не наблюдается. Во главу угла ставится наполняемость классов. То есть школы для повышения эффективности расходов должны не хорошо учить, а наполнять и переполнять классы.
Целевые значения показателя наполняемости (город – 25 человек, село – рекомендуемое значение – 14 человек) правовым способом не достижимы. Это показал опыт Чувашии, где эти значения были достигнуты, но с грубейшими нарушениями СанПиНов. Ведь если среднее число учеников в классе по региону равно 25, в каких-то классах школьников меньше, в каких-то больше 25. А превышать лимит в 25 человек СанПиНы запрещают.
Фактически, вводя такие показатели, губернаторов принуждают также сокращать сельские школы, где наполняемость 14 учеников в классе не всегда возможна (за исключением школ в райцентрах, к которым, впрочем, применяется значение 25 учащихся, так как большинство райцентров имеют статус городской местности).
Добавим, что другая проблема – это кадровый вопрос. «Оптимальная» численность учителей, рассчитываемая как частное от деления числа учеников на 15 (15 – целевое значение «числа учеников на учителя»), тоже подталкивает местные власти к решительным действиям. При избыточном значении показателя должна проводиться оптимизация количества педагогов. Под термином «оптимизация», естественно, имеется в виду сокращение.
Крайне опасным для школы является и еще один параметр оценки. Неэффективные расходы, обусловленные излишней штатной численностью иных работников общеобразовательных учреждений (административно-управленческого персонала, учебно-вспомогательного и младшего обслуживающего персонала, педагогических работников, не осуществляющих учебный процесс), определяются, исходя из их оптимальной численности, в диапазоне 35–40 процентов от штатных должностей учителей.

Кого будем «оптимизировать»?

Когда был издан Указ Президента РФ, мало кто обратил на него внимание. А уж показатели, утвержденные комиссией при Президенте РФ, вообще официально не были опубликованы.
Однако финансисты, воспользовавшись возможностью сократить расходы, стали добиваться выполнения указанных выше соотношений. Далее с энтузиазмом взялись за дело некоторые местные чиновники от образования.
Например, в письме министерства образования Нижегородской области от 25.09.2009 № 316-0151/4159 утверждается, что «излишним персоналом является численность (в физ. лицах) штатного персонала, превышающего 53% оптимальной численности (физ. лиц) учителей». При этом оптимальная численность учителей рассчитывается как частное от деления числа учеников на 15.
Совершенно понятно, что такие значения в Нижегородской области недостижимы. Фактическое соотношение численности прочих работающих в школах в процентах от численности учителей составляет 0,79 в г. Н. Новгороде и 0,952 в Нижегородской области. Иными словами, чтобы выполнить требования областного министерства, нужно сократить примерно половину так называемых «прочих» работников школ.
Что же предлагает сделать министерство образования Нижегородской области для «оптимизации расходов»?
По мнению чиновников, причины, которыми объясняется излишняя численность персонала в школах, следующие:
1. Наличие на балансе общеобразовательных учреждений котельных, включая котельные с использованием бытовых газовых котлов.
2. Наличие в структуре школ школьных столовых.
3. Организация дошкольного образования в общеобразовательной школе.
4. Процедура лицензирования медицинских кабинетов общеобразовательных школ требует наличия в штате школы единиц медицинского персонала.
5. Согласно требованиям законодательства все школы – юридические лица. Для ведения учета деятельности юридического лица выделяются ставки главного бухгалтера и бухгалтера по ведению кассовых операций.
Чтобы «оптимизировать» расходы, предлагается:
1. При наличии котельных на балансе муниципальных общеобразовательных учреждений, просим передать их с баланса школ в муниципалитет.
2. При наличии школьных столовых в структуре муниципальных общеобразовательных учреждений осуществить переход на договорную основу с организациями общественного питания или другие формы организации питания и сокращение штатов работников школьных столовых.
3. При реализации муниципальными общеобразовательными учреждениями дошкольного образования, организованного в отдельно стоящих зданиях, выделить дошкольный блок в самостоятельные юридические лица (муниципальные учреждения дошкольного образования).
4. При реализации медицинской деятельности в подведомственных общеобразовательных учреждениях возможно снижение штатной численности путем заключения договоров на медицинское обслуживание с медицинскими учреждениями.
5. Передать школы на бухгалтерское обслуживание в централизованные бухгалтерии.
Кроме того, как пишет министр образования Нижегородской области, «целесообразно рассмотреть вопрос создания хозяйственных групп при органах, осуществляющих управление в сфере образования на местах, для выведения в эти группы обслуживающего персонала (уборщиц, столяров, плотников, сантехников, электриков школ и т.д.)».
Иными словами, если директор самостоятельно хорошо организовал в школе питание, это надо ликвидировать. Собственные школьные бухгалтерии, которые позволили директорам реально распоряжаться немногими выделяемыми средствами и повысить эффективность управленческой деятельности, – упразднить. Медицинские кабинеты – закрыть (понятно, что сторонний, приходящий иногда работник, не подчиняющийся руководителю школы, не будет работать в школьной команде). И даже уборщиц надо изъять из школ, передав их неким «хозяйственным группам».
Обратим особое внимание, что с точки зрения экономии средств все эти меры означают нежелание областного министерства образования выполнять обязанности по финансированию общего среднего образования.
Ведь исполнение большинства рекомендаций означает, что муниципалитеты должны будут финансировать расходы за счет собственных средств, а не за счет субвенций из областного бюджета (это касается и централизованных бухгалтерий, и котельных, и «хозяйственных групп»).
Но есть ли эти деньги у муниципалитетов, тем более в условиях финансового кризиса? Без уборщиц, без ремонта ветшающих зданий школа не проживет. А отсутствие собственных бухгалтерий идет вразрез с разговорами о том, что школам нужно обеспечить все условия для финансово-хозяйственной самостоятельности.
Таким образом, экономического смысла в предложениях нижегородского министерства нет. Есть, похоже, только желание представить «наверх» хорошую отчетность об «оптимизации» расходов. Однако такие желания крайне опасны для всей региональной системы образования. Такого «инновационного развития», учитывая дотационность большинства муниципалитетов, она может просто не пережить.

Доведение до абсурда

Итак, если исходить из документов, государство никоим образом не озабочено качеством образования. Эффективность расходов определяется исключительно количественными параметрами: сколько учеников приходится на учителя, сколько работников имеет школа.
Чтобы расходование средств было эффективным, по мнению чиновников, надо увеличивать наполняемость классов и сокращать весь остальной персонал. Причем сокращения должны составить до половины работников школы.
Выполняя их пожелания, мы вообще можем остаться, по сути, без школы.
Причина глупостей, творимых на региональном уровне, – некомпетентность федеральных чиновников. Неизвестные обществу «эксперты» и чиновники извратили в общем-то важную идею необходимости оценки эффективности деятельности органов власти субъектов РФ. Региональные власти доводят ее до абсурда. Ведь получается: чтобы не было неэффективных расходов, их вообще не должно быть.
Иными словами, модель, опробованную на сельской школе, пытаются распространить на всю школу в целом: лучшее средство от головной боли – топор.