ФАКТЫ, СОБЫТИЯ, ТЕНДЕНЦИИ

Образовательная услуга: как она будет рассчитываться и финансироваться

С 2009 года в нашей стране начался переход от финансирования школ к финансированию образовательной услуги. О том, чем вызвана эта экономическая реформа, мы рассказали в прошлом номере («ПС» № 11). Сегодня попробуем разобраться, как она будет проведена на практике, что изменится в жизни школ и других образовательных учреждений.

 

Начали с дошкольного образования

В России способ финансирования школ по реализуемым программам был заложен уже в статье 41 Закона «Об образовании» от 1992 года. В ней говорилось об определении нормативов по «каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательных программ в расчете на одного обучающегося». Однако полная реализация этих прин­ципов стала возможна лишь в 2009 году, после вступления в силу новой редакции Бюджетного кодекса.
«Отныне финансирование больше не привязывается к определенному типу или виду ОУ. Теперь школы получают от учредителя финансирование по нормативу затрат на конкретную образовательную деятельность», – говорит Ирина Абанкина, директор Института развития образования ГУ-ВШЭ, эксперт КПМО.
Но почему в документах говорится то об образовательной услуге, то об образовательной программе?
«Образовательная услуга – это и есть реализация школой той или другой образовательной программы, – объясняет Ирина Абанкина. – Для финансирования системы образования на первое место выступает то, какие именно услуги оказывают населению те или иные ОУ. Финансируются образовательные программы (их может быть много в каждом ОУ) с учетом количества учащихся, для которых предназначена каждая программа. Конечно, хотелось бы дать открытый, на конкурсной основе, доступ к бюджетным средствам всем, кто занимается образованием, в том числе частникам. В России старт этому будет дан, вероятно, в дошкольном образовании».
…Недавно в Перми попытались привлечь к муниципальному конкурсу частные детсады. Сначала, в 2006 г., здесь был введен норматив в системе дополнительного образования. А в 2007 г. была стандартизирована общеразвивающая услуга дошкольного образования. Эксперты разработали два паспорта услуг для возрастных групп 1,5–3 года и 3–7 лет. И уже с 1 января 2008 г. нормативно-подушевое финансирование с расчетом полной стоимости услуги введено в детских садах. Сегодня бюджет детского сада определяется путем умножения количества предоставляемых в нем услуг на их стоимость. Это позволило руководителям детсадов распоряжаться деньгами и повысить зарплату воспитателям.

Распределяйте сами!

В соответствии с прежней редакцией Бюджетного кодекса учредитель обязан был выделять ассигнования на содержание подведомственных ОУ. Теперь учредитель ОУ должен давать задание школе и финансировать его. Общий объем задания (то есть полный перечень образовательных программ, которые должны быть реализованы на подведомственной территории) вписан в комплексный план по оказанию бюджетных образовательных услуг жителям муниципалитета.
При таком подходе к делу образовательными программами можно «меняться», забирая их из одного ОУ и передавая в другое, где более подходящие условия для их реализации.
«Задание может быть государственным или муниципальным, – объясняет Ирина Абанкина. – Для вузов задание  – государственное, а для школ, за редкими исключениями, – муниципальное, поскольку их учредителями являются муниципалитеты. Оформление задания выглядит следующим образом: сначала идет наименование услуг (разделы могут быть разные, поскольку реализуемых услуг может быть много). Далее указывается срок, на который оказывается услуга. Для каждой услуги (или каждой образовательной программы) описываются ее характеристики в зависимости от реестра расходных обязательств, который есть у соответствующего уровня бюджетной системы. Далее указываются категория потребителей этой услуги, их количество».
…В некоторых регионах опробована и форма муниципального заказа на образовательные услуги. Заказ предполагает проведение конкурса, в котором могут участвовать также негосударственные ОУ. Однако для участия негосударственных поставщиков образовательная услуга должна быть стандартизирована. Необходимо знать ее полную стоимость, учесть затраты, связанные с фондом оплаты труда, коммунальными расходами, приобретением оборудования, текущим ремонтом и т.п. Подобный эксперимент уже провели в Перми в сфере дошкольного образования. В прошлом году на бюджетные средства были «куплены» 193 образовательные услуги в частном секторе.

Финансировать с отдачей

Перед руководителями российских регионов поставлена задача: добиваться наибольшей отдачи от финансирования школ. Считается, что принцип финансирования образовательной услуги способствует экономии бюджетных средств.
«В муниципальное задание напрямую включаются показатели качества образовательной услуги и требования к условиям предоставления услуги, – говорит Ирина Абанкина. – Это очень важное нововведение! Сегодня в соответствии с законом учредитель вправе приостановить или даже прекратить финансирование той или иной образовательной программы, если ее объемы не соблюдаются, а качество оказывается неудовлетворительным. Тем самым увязываются качество предоставления услуг, требования к условиям их оказания, объемные показатели и финансирование. Это также важно при введении новых государственных стандартов. Если мы принимаем новый стандарт, мы должны обсчитать все затраты на этот стандарт и подтвердить: норматив соответствующий, и потому стандарт  – с учетом всех региональных особенностей  – в этом ОУ может быть реализован».
На первый взгляд все просто: за высокое качество школу следует премировать, за низкое – наказывать рублем. Но для измерения качества мало одних результатов ЕГЭ. Необходим универсальный измеритель – то есть государственные образовательные стандарты. А их пока нет.
Существует и другая трудность.
Российские экономисты подсчитали, что невозможно создать типовое положение под каждую образовательную программу. Таким образом, гарантом качества обучения должно выступать образовательное учреждение, а гарантом качества самого ОУ – процедура аккредитации и решение аккредитационной комиссии.
Следовательно, чиновникам, проводящим аккредитацию, необходимо знать: какие программы могут и должны быть реализованы в лицее? в гимназии? в социокультурном комплексе? Сегодня эти вопросы решаются по-разному в разных субъектах РФ.
«Мы в значительной степени продолжаем финансировать вывески на образовательных учреждениях, – считает проректор ГУ-ВШЭ Исак Фрумин. – Построить нормативную базу вокруг предоставления услуги – это точная и правильная идея. Но следует решить еще один важный вопрос  – как обеспечить переход от этой идеи к финансированию содержания образования».

Модель заработала?

Заработала ли новая модель финансирования в субъектах Российской Федерации? Ответ экономистов: и да и нет.
«Все регионы формально с 1 января 2009 года обязаны были перейти на новую модель финансирования, – говорит Ирина Абанкина. – По факту в любом регионе новые нормативы финансирования уже введены. Можно спорить лишь о методике, по которой они рассчитываются. В частности, надо посмотреть, на чем основаны расчеты: на предыдущих фактических расходах или на нормативах, ориентированных на количество учащихся и на качество услуги. Мы знаем, что во многих регионах лицеи и гимназии по-прежнему получают 15% надбавки. Объясняется это тем, что в ряде субъектов Федерации продолжают рассчитывать финансирование ОУ исходя из среднесхемного разряда учителей и усредненного типа имеющихся школ. Знаем мы и то, что в ряде регионов финансирование еще не доходит напрямую до адресата. Но над задачей довести деньги до конкретной школы управления образования по крайней мере работают. Многие уже ввели раздельный учет для учреждений, финансовую самостоятельность ОУ, сделали школы юридическими лицами, рассчитали норматив на учащегося, выставили требования к условиям осуществления образовательного процесса и т.д. Препятствий на этом пути много. Но хотелось бы подчеркнуть, что система общего образования – одна из социальных отраслей, наиболее подготовленных к переходу на финансирование услуги».