ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Переход школы в АУ: выгоды и риски

В России продолжается переход бюджетных образовательных учреждений в автономные. Большинство из новых АУ – детские сады. Однако почти в каждом регионе уже есть одна или несколько автономных школ. И с каждым месяцем их становится все больше.
Мы продолжаем начатый в «ПС» № 7 анализ: каким школам выгодно получить статус АУ? И каковы будут плюсы и минусы такого решения для учителей, управленцев, учеников школы?

 

Чем привлекателен новый статус?

Одна из самых привлекательных черт автономного учреждения – свобода распоряжаться заработанными средствами. Для бюджетных учреждений эта свобода ограничилась со вступлением в силу новой редакции Бюджетного кодекса (по которой с 1 августа 2008 года бюджетное учреждение больше не имеет права расходовать средства, полученные из внебюджетных источников, без согласования с учредителем).
Поэтому школьные директора-хозяйственники серьезно рассматривают идею подать документы на смену статуса.
– Что нас привлекает в статусе автономного учреждения? То, что с переходом в АУ я смогу более рационально использовать все денежные поступления,  – говорит директор гимназии № 22 г. Калининграда Нелля Николаевна Шпигель.  – Например, на ремонт актового зала мне выделено полтора миллиона. У меня подрядчик берется сделать этот актовый зал за 880 тысяч. Таким образом, 600 тысяч у меня пропали, государство их просто снимает со счета школы. А при автономии эти деньги останутся у меня. Более того, я смогу провести экономную закупку товаров, приобрести все по госценам, а потом вызвать рабочих, которым доверяю. Очень важно для нас и то, что в АУ финансирование будет идти по одной строке. Нам не придется каждый раз согласовывать с учредителем перераспределение денежных средств с одной статьи бюджетной классификации на другую. Например, у нас остались деньги на статье «коммунальные расходы». Очень трудно перевести их, скажем, на заработную плату. А в АУ мы через Наблюдательный совет можем перевести эти средства на любую статью – на учебные расходы, на приобретение оборудования, на пополнение библиотечного фонда.
Статус автономного учреждения подходит энергичному директору школы. Однако некоторые подозревают, что директор АУ после этого урежет неугодным учителям зарплату. Тоже – автономно.
– После перехода в АУ директор не сможет уменьшить учительскую зарплату,  – объясняет Артемий Игоревич Рожков, кандидат юридических наук, руководитель Центра правовых исследований и разработок ГУ-ВШЭ. – Она по-прежнему должна исчисляться в соответствии с теми документами, которые предусмотрены на региональном уровне. Даже став АУ, школа все же остается муниципальной. Поэтому документы о введении НСОТ в полной мере распространяются и на все муниципальные автономные образовательные учреждения.

Не уменьшится ли финансирование?

Другое опасение связано с тем, что учредитель снизит финансирование автономному учреждению. Предлог прозрачен: стали автономными – зарабатывайте деньги сами.
По закону «Об автономных учреждениях» расходы на содержание имущества АУ не могут быть уменьшены (сравнение идет с тем финансовым годом, когда это учреждение еще было бюджетным).
Но соблюдается ли этот закон?
– Соблюдается, – считает юрист ГУ-ВШЭ Александр Вавилов. – Я слежу за ситуацией в регионах и не знаю ни одного такого случая.
– Расходы на содержание имущества АУ не могут быть снижены в абсолютных цифрах – ни через год, ни через какой-либо другой срок, – подчеркивает Артемий Игоревич Рожков. – Другое дело что муниципалитет не обязан увеличивать их с учетом инфляции. И здесь могут возникнуть проблемы. Только расходы на электричество увеличились в этом году на 20%. Для крупного школьного здания это большие деньги. Если у школы-АУ возникнет задолженность, скажем, за электричество, то возможна ситуация взыскания: при поступлении очередных средств на счет школы в банке они могут быть списаны в счет долга за электричество. Тогда в школе сложится ситуация недофинансирования по иным направлениям расходования средств, в том числе на оплату труда.
Но такое и впрямь может случиться?
– Только при полной неадекватности муниципальных властей, – убежден Рожков. – Ведь на них законом возложена обязанность содержать школьные здания и сооружения, а также обеспечивать коммунальные платежи. Кроме того, самые дорогостоящие работы – капитальный ремонт или перестройка школы – очень редко проводятся за счет муниципалитета. На это школе выдаются либо прямые дотации из регионального бюджета, либо ОУ включается в соответствующую региональную программу. А в статусе АУ школы, безусловно, будут получать деньги на капитальный ремонт.

Учредитель не согласен?

Ряд школ в российских регионах изъявили желание сменить форму с бюджетного учреждения (БУ) на АУ, однако учредитель по разным причинам откладывает рассмотрение их заявок. В Москве, например, руководители образования заявили, что пока не собираются менять статус из БУ на АУ ни у одной школы города.
Чаще всего орган управления образованием объясняет свой отказ тем, что школа не готова к самостоятельному хозяйствованию.
Иными словами: либо у вас нет собственной бухгалтерии, либо мало учащихся (следовательно, недостаточное нормативно-подушевое финансирование, которое не позволит школе вести активную самостоятельную финансовую деятельность). Либо отсутствуют источники дополнительного внебюджетного финансирования (доля привлекаемых внебюджетных средств для перехода в АУ должна быть не ниже 10–15 % от общего объема финансирования).
Однако сегодня ряд отказов о переводе в АУ – это отговорки, продиктованные нежеланием местных властей взять на себя ответственность.
– В некоторых регионах ждут полного комплекта соответствующих федеральных документов, чтобы на их основе создать свои собственные, на местном уровне, – говорит юрист ГУ-ВШЭ Александр Вавилов. – Следует помнить, что для создания муниципального АУ необходимо только два документа: постановление Правительства РФ о порядке определения особо ценного имущества и форма предложения о создании АУ. Правительство утвердило форму, единую для всех, а порядок определения особо ценного имущества делегировало субъектам РФ и муниципалитетам. Так что основные федеральные документы уже приняты. И это все, что нужно для регистрации АУ. Следует только изменить устав учреждения, зарегистрировать его и вносить изменения в реестр юридических лиц. Внесение записи в государственный реестр уже дает АУ юридический статус. На муниципальном уровне еще может быть не принято положение о порядке разработки задания АУ, положение о порядке расчета субсидий. Но это уже проблема не АУ, а учредителя. Учредитель должен принять методику расчета и дать задание автономному учреждению, потому что это – требование закона. Как показывает опыт, все эти документы могут быть приняты позднее. Главное – что АУ существует де-юре.

Зачем нужна программа развития?

Сегодня в законе «Об автономных учреждениях» прописано обязательство учредителя финансировать программы развития автономных учебных заведений: «Учредитель несет ответственность за финансовое обеспечение программ развития АУ».
Таким образом, АУ и БУ получили равные возможности участвовать в программах развития муниципалитета и региона.
Важно, что с момента вступления в силу закона РФ «Об автономных учреждениях» финансирование программы развития АУ является для муниципалитетов целевым расходованием средств.
Эксперты подчеркивают: иметь программу развития – это право, а не обязанность АУ. По закону АУ может разработать программу развития в любой момент своего существования. Этот документ можно принять даже через два-три года, в то время, когда школа станет реально автономной и будет ясно осознавать, какие дальнейшие шаги ей следует предпринять для своего развития.
Однако муниципалитеты, как правило, требуют от кандидатов в АУ этот документ.
Первая программа развития АУ может быть составлена на общем собрании педагогического коллектива, на котором принимается решение о переходе в АУ. Когда коллектив отвечает на вопрос «зачем нам становиться АУ», он тем самым определяет свои перспективы на несколько лет. В набросках первой программы развития (а она может быть краткосрочной, даже годовой) школа должна ответить на вопросы: почему ей необходимо именно то или другое, какие эффекты оно принесет и сколько будет стоить?
– Программа должна соответствовать приоритетам в развитии образования, выдвинутым страной, регионом и муниципалитетом, – говорит директор Института развития образования ГУ-ВШЭ Ирина Абанкина. – Для российского образования такие приоритеты сегодня задает программа «2020». В некоторых регионах созданы собственные программы развития образования, которые школе рекомендуется принять во внимание. Особое внимание следует уделить целевым образовательным и инвестиционным программам в социальной сфере, которые разработаны и действуют в муниципалитете. Представители учредителя, включенные в Наблюдательный совет АУ, несут свою часть ответственности за то, чтобы программа развития АУ вписывалась в общий контекст и была бы утверждена.

А если программу не утвердили?

В этом случае в течение месяца муниципалитет должен представить школе-АУ обоснованный ответ.
Важно помнить, что ответ учредителя «нет средств» не может служить обоснованием отказа.
– Поскольку программа развития АУ делается на определенную перспективу, то средства на ее финансирование могут быть сформированы и заложены муниципалитетом в бюджете будущего года (или более длительного периода), – объясняет Ирина Абанкина. – Если даже муниципалитет не имеет возможностей для полного финансирования программы развития АУ, он, как показывает практика, способен организовать на своей территории парт­нерские взаимоотношения с бизнесом, сформировать территориальный фонд социального развития и финансировать АУ уже из него. Сегодня в России даже небогатым муниципалитетам по силам сформировать подобный фонд, собирая его из разных источников, а затем распределять его средства на конкурсной основе между различными ОУ.
Если школе отказали в финансировании программы развития, она имеет право обратиться к заместителю главы муниципалитета по социальным вопросам. В дальнейшем следует апеллировать к общественности, к законодателям, к социально ответственному бизнесу.
Сможет ли директор школы-АУ решать большинство спорных вопросов в суде?
– Действительно, такая возможность у него появится, – говорит Артемий Рожков.  – Но директор АУ не должен забывать, что его школа, сменив статус, остается муниципальной, что у нее есть учредитель, который тоже является заинтересованной стороной. Директорам надо будет учиться решать проблемы школы в диалоге: директор–руководитель управления образования – муниципалитет.

Полностью материал читайте в № 6 «Управления школой»