ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Готова ли школа стать АУ?

Принятый в 2006 году Закон «Об автономных учреждениях» вызвал тогда много споров. Сторонники закона утверждали, что он поможет образовательным учреждениям получить экономическую самостоятельность. Оппоненты высказывали опасения, что закон приведет к коммерциализации образования. Что же сегодня происходит на практике?

 

Директора не спешат подавать документы

За минувший год около 900 образовательных учреждений Российской Федерации изменили статус. Теперь ряд ОУ в Ижевске, Екатеринбурге, Набережных Челнах, Новосибирске, Тюмени и других городах называются МАОУ (муниципальное автономное образовательное учреждение). Пока в основном это дет­ские сады.
Субъекты РФ уже представили свои планы (вплоть до 2010 года) по переводу бюджетных учреждений в автономные. Вузы, школы, детские сады и учреждения дополнительного образования меняют организационно-правовую форму в соответствии с принятой в России стратегией преобразования сети бюджетных учреждений.
В Послании Президента России Владимира Путина Федеральному собранию РФ 2004 года говорилось:
«…надо прежде всего провести реструктуризацию сети бюджетных учреждений – изменив порядок их финансирования и сам статус значительной части таких учреждений».
Автономному учреждению приходится смотреть на мир другими глазами. Ему требуется выстраивать взаимодействие с кредитными организациями, поставщиками работ и услуг, переходить на другую систему бухгалтерского учета, обеспечивать публичность информации о собственной деятельности, подвергаться ежегодному аудиту.
«Мы привыкли к традиционной роли директора – роли учителя учителей. Теперь это уходит в прошлое, – признает Татьяна Павловна Мишуровская, директор гимназии № 40 г. Калининграда. Этой гимназии, наряду с другими успешными ОУ области, предложено перейти в новую организационно-правовую форму. – С переходом в АУ мне придется принять на себя абсолютно новую роль – менеджера. Частично роль менеджера мне уже знакома: мы давно работаем в условиях финансовой самостоятельности. Однако надо подготовить себя к тому, что в роли руководителя АУ придется много сотрудничать с юридическими организациями, заниматься разработкой локальных актов, подлежащих сверке, регистрации. Это – совсем другая работа».
Готовы ли к ней школы и руководители образования?
«Никто из региональных руководителей сегодня не хочет массового перехода в АУ, – считает юрист ГУ-ВШЭ Александр Иванович Вавилов. – Руководители регионов предпочитают выбрать пилотные образовательные учреждения и на их примере прежде посмотреть: а как это будет работать в тех или иных условиях?»
Сегодня мы живем в условиях финансового кризиса. Ситуация в стране внесла коррективы в деятельность уже созданных АУ.
В некоторых регионах – как, например, в Республике Татарстан, где работа по переводу в АУ ведется с 2007 года, – столкнулись с неожиданной проблемой: нет надежных банков. А между тем школа-АУ должна иметь расчетный счет в банке (на него школе перечисляется субсидия). «Мы же не можем хранить наши деньги в сейфе! – жалуются директора татарстанских школ. – Учредитель переведет нам субсидию, а банк сгорит, и деньги пропадут». В Татарстане этот вопрос решили на грани нарушения закона: временно, на переходный период, сохранили счет в казначействе, чтобы не подвергать риску школьные деньги.
«Уже по этому примеру видно, почему в России, при большой заинтересованности новой организационно-правовой формой, директора школ не спешат подавать документы на переход в АУ, – комментирует Александр Вавилов. – Все боятся столкновения с непредвиденным».

В АУ не могут быть переведены...

А непредвиденное все-таки может случиться.
Например, руководители муниципального образования «назначают» школу в автономное учреждение против воли педколлектива. Как быть в таком случае?
Это был один из вопросов, волновавших педагогическую общественность при обсуждении Закона «Об автономных учреждениях».
«Насильно перевести в АУ никого нельзя, – говорит директор Института развития образования ГУ-ВШЭ Ирина Абанкина.  – Согласно пункту 4 статьи 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» решение о создании автономного учреждения путем изменения типа уже существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия самой школы».
Эксперты подчеркивают: в нескольких случаях ОУ должно функционировать исключительно как бюджетное учреждение.
Порядок создания автономного учреждения прописан в статье 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях», в Постановлении Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 (для всех уровней власти – федерального, регионального и муниципального). В законе не говорится о том, какие образовательные учреждения не могут стать АУ. Однако эксперты, разработавшие нормативно-правовую базу данного закона, предложили субъектам РФ разработать региональные законы «Об учреждениях, которые не могут быть переведены в статус АУ» на основе следующих рекомендаций:
– в АУ не могут быть переведены учреждения, оказывающие услуги социально незащищенным слоям населения (коррекционные детские сады и школы, школы-интернаты и т.д.);
– неспособные привлекать внебюджетные средства (малокомплектные дошкольные и школьные сельские учреждения, муниципальные библиотеки, сельские амбулатории и фельдшерско-акушерские пункты и т.д.);
– обслуживающие население при катастрофах, экстренных заболеваниях;
– выполняющие работы по лицензированию, экспертизе, контролю качества и сертификации и др.
Не имеет смысла переводить бюджетное учреждение в автономное, если оно практически полностью финансируется в рамках бюджетных ассигнований на выполнение государственного (муниципального) задания. В этом случае учредитель вправе жестко контролировать расход бюджетных средств (в т.ч. в рамках сметного финансирования).
При отборе школ-кандидатов в АУ местным властям рекомендуется руководствоваться первыми строчками рейтинга лучших школ.

А если это случилось?

Существует ли юридический механизм, не позволяющий учредителю перевести в АУ, скажем, малокомплектную сельскую школу?
«Такого механизма нет, – признает Артемий Игоревич Рожков, кандидат юридических наук, руководитель Центра правовых исследований и разработок ГУ-ВШЭ. – Разумеется, по закону для перевода в АУ нужна либо инициатива, либо согласие самой школы. Допустим, оно не получено. Тогда учредитель вправе сменить директора ОУ. Ведь на руководителя муниципального автономного учреждения в полной мере распространяется пункт 2 статьи 278 Трудового кодекса: он может быть уволен учредителем в любой момент без указания причины, только с выплатой трехмесячного заработка. В случае с переводом в АУ малокомплектной сельской школы мы будем иметь дело скорее всего с неадекватным учредителем. Но все же у коллектива школы есть возможность доказать неправомерность этого решения. Они должны ссылаться на то, что при переводе в АУ не должны пострадать права обучающихся, прописанные в Законе «Об образовании», и права работников, определенные трудовым законодательством и нормативными документами об оплате труда.
Согласно Закону «Об автономных учреждениях» услуги (в данном случае  – образовательные), в случае если они определены законодательно или конституционно, должны предоставляться независимо от перевода в АУ».
Когда есть смысл сменить статус
Чтобы оценить свои возможности для перехода в АУ, школа должна исходить не только из величины получаемого норматива и из финансовых возможностей своего попечительского совета, но главным образом из объема оказываемых ею платных услуг.
Крупные и хорошо оснащенные сельские школы, возникшие в результате преобразования сети, вполне могут функционировать в статусе АУ.
Например, заявки на смену статуса в Калининградской области подали большие поселковые ОУ, победители конкурса лучших школ. Эти сельские школы активно ведут хозяйственную деятельность и являются культурными центрами своих сел.
Основными критериями для учредителя при создании автономных учреждений считаются:
– наличие у образовательного учреждения опыта по оказанию платных услуг населению,
– доля привлекаемых внебюджетных средств на уровне не ниже 10–15% от общего объема финансирования,
– наличие конкурентной среды,
– наличие проработанных планов стратегического развития, а также финансового плана.
Сегодня оформление необходимых документов для получения статуса АУ занимает несколько месяцев.
«В минувшее десятилетие многие ОУ довольно легко относились к неразберихе с правоустанавливающими документами  – например, на здания и на участки,  – говорит Ирина Абанкина. – Сегодня выясняется, что все это нужно приложить к заявке на переход в автономное учреждение. Кадастровой службой введены новые требования к оформлению и подаче документов. Требуется сделать новый кадастровый план и зарегистрировать его. Надо подать перечень имущества, поставленного на балансовый учет. При этом необходимо быть внимательным и аккуратным: ведь это имущество передается в оперативное управление уже АУ. Так что работы много».
По мнению директора гимназии № 40 г. Калининграда Татьяны Павловны Мишуровской, подготовка документов для перехода в АУ займет много времени даже у опытной школьной администрации.
«При подготовке документов к процедуре лицензирования или аккредитации администрации нашей школы – а это шесть человек – требуется около двух месяцев, чтобы предъявить результаты своего труда, – говорит Мишуровская.  – Насколько больше будет объем работы при смене организационно-правовой формы!»
…Образовательным учреждениям предстоит переходный период. За это время школьным администрациям предстоит взвесить все за и против и решить, готовы ли их школы к переходу в новую организационно-правовую форму. Нельзя, проснувшись одним прекрасным утром, вдруг обнаружить, что школе навязали сверху статус автономного учреждения.
…Кстати, по опыту 2008 года, трудность переходного периода заключается в другом: сильные школы в разных регионах РФ подготовили заявки на переход в АУ. Но муниципальные власти предлагают им пока подождать…

PS. Полностью материалы о проблемах перехода школ в новую организационно-правовую форму читайте в № 6 «Управления школой».