БУМАГА С ОСТРЫМИ КРАЯМИ

От патроната осталось одно название

В прошлом месяце В.Путин подписал закон «Об опеке и попечительстве» в новой редакции. Специалисты утверждают, внесенные поправки способны уничтожить многие прогрессивные начинания в семейном устройстве детей-сирот, в частности – систему патронатного воспитания.
Сегодня депутаты, проголосовавшие за принятие вышеупомянутых поправок, решили все-таки попробовать смягчить их действие, пока они не вступили в законную силу. Согласно думскому регламенту для этого нужно составить и принять еще один «пакет поправок» в закон «Об опеке и попечительстве», который скорректировал бы предыдущие изменения в законе.
О том, что можно сделать в этом направлении, шла речь на парламентских слушаниях «Проблемы законодательства, регулирующего положение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», организованных Комитетом Госдумы по вопросам семьи, женщин и детей и Комиссией Общественной палаты РФ по социальному и демографическому развитию.

Солидарная ответственность ликвидируется

Напомним, что основным камнем преткновения при обсуждении поправок в закон «Об опеке и попечительстве» стал фактический запрет патронатного воспитания, введенный этими поправками и ныне одобренный экс-президентом.
Как мы уже писали, закон в новой редакции делает патронат одной из разновидностей опеки и попечительства. Такое изменение – больше, чем юридическая казуистика.
При таких формах семейного устройства, как опека или приемная семья, все права и обязанности по воспитанию ребенка передаются приемным родителям. Ни одна государственная структура не обязана помогать им растить детей.
Патронат же предполагает разделение ответственности, которое фиксируется в специальном договоре. К примеру, патронатные воспитатели отвечают за жизнь и здоровье детей, а профессиональная служба, организуемая, как правило, на базе детского дома, несет обязательства по защите интересов ребенка в суде и по мере необходимости оказывает поддержку патронатной семье в различных ситуациях – будь то организация лечения и привлечение спонсорских средств или оказание квалифицированной психолого-педагогической помощи, благо в штате такой службы работают психологи, социальные педагоги, юристы.
Но именно эта специфика патроната – солидарная ответственность и разграничение полномочий между патронатным воспитателем и профессиональной организацией  – утрачивается «благодаря» усилиям разработчиков закона.
За профессиональной службой остаются только две функции – «выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства» и «подбор и подготовка граждан, желающих стать опекунами или попечителями».

Юридические коллизии

Авторы поправок в закон «Об опеке и попечительстве» не раз заявляли, что патронатное воспитание – вне правового поля. «Расщепление прав, обязанностей и ответственности противоречит логике российского законодательства», – сказал один из разработчиков, депутат Павел Крашенинников.
На нынешних слушаниях эту линию продолжила консультант Исследовательского центра частного права при Президенте РФ Лидия Михеева. По ее мнению, законы о патронатном воспитании, принятые в нескольких десятках субъектов РФ, противоречат федеральному законодательству.
«Федеральное законодательство отстает от существующей практики и не работает на перспективу!» – возразила начальник отдела по работе с приемной семьей и охране прав детей администрации Ярославской области Алевтина Репина.
«Статья 123 Семейного кодекса разрешает субъектам РФ устанавливать «иные формы» семейного устройства детей. Что и сделали 42 региона», – включилась в обсуждение председатель Комитета Госдумы по делам семьи, женщин и детей Елена Мизулина.
Впрочем, этот юридический спор был уже не очень актуален. Принципиально отстаивать патронатное воспитание депутаты не решились. Однако постарались сделать так, чтобы его отмена прошла максимально безболезненно.

Обратной силы не имеет

Как только поправки в закон «Об опеке и попечительстве» были приняты, возникли опасения: что будет с уже существующими патронатными семьями? Разумеется, в поправках было оговорено, что они не имеют обратной силы в отношении патронатых семей, образованных до 1 сентября 2008 года. Однако эксперты и правозащитники обратили внимание на нестыковку: по их мнению, патронатным родителям пришлось бы вернуть детей в интернатные учреждения до перезаключения договоров на совершенно других условиях, поскольку профессиональные организации, как уже упоминалось выше, утрачивают свои основные полномочия по «сопровождению» семей.
Сегодня Комитет по делам женщин, семьи и детей предлагает новые изменения в закон «Об опеке и попечительстве». Во-первых, предполагается, что образовательные организации и организации, оказывающие социальные услуги, не утратят право «сопровождения» семей с детьми. Во-вторых, законы субъектов РФ, на основании которых были заключены договоры о передаче детей в патронатные семьи, сохранят свою силу до истечения срока действия последнего такого договора.
Таким образом, если комитету удастся внести новые поправки в закон «Об опеке и попечительстве», права уже образованных патронатных семей, вероятно, будут защищены.

Погоня за цифрами

Между тем общий контекст споров о том, быть или нет патронатному воспитанию, трудно назвать благостным.
По данным Федеральной службы государственной статистики, в 2000 году было выявлено около 123 тысяч детей-сирот, в 2007-м – более 124 тысяч. В 2007 году в России насчитывалось 249 домов ребенка, в которых находились 18500 детей. Их число практически не сократилось по сравнению с 2000 годом, когда в 254 домах ребенка проживали 19300 детей. Приводя эти показатели в своем выступлении, Елена Мизулина подчеркнула, что, по данным независимых экспертов, эти цифры почти вдвое выше.
Число детских домов (для детей от 3 до 18 лет) с 2000-го по 2007 год сократилось только на три единицы – с 1244 до 1241, а количество воспитанников – с 72300 до 61000.
На этом фоне увеличивается и число возвратов детей в госучреждения из замещающих семей. Так, в прошлом году именно по инициативе самих опекунов, приемных родителей, усыновителей было отменено около 6000 решений о передаче детей на различные формы семейного устройства, а еще около 1,5 тысячи – по причине ненадлежащего выполнения гражданами обязанностей по воспитанию детей.
Из всего этого очевидно, что проблема возвратов существует и она достаточно серьезная. Об этом неофициально говорят все практики на местах.
«Идет некая погоня за цифрами, передача детей в семьи осуществляется административно и непродуманно, без учета потребностей развития детей и компетенций родителей, и, к сожалению, все это напоминает кампанейщину», – говорит директор московского детского дома № 19 (пилотной площадки по патронатному воспитанию) Мария Терновская.
Кстати, показатели по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей, с 2007 года включены в перечень критериев для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Специалисты неоднозначно оценивают это нововведение: с одной стороны, у чиновников появился стимул для поиска и подбора родителей для детей-сирот, с другой – повод для фальсификации отчетов.
Но пока происходят спекуляции на бумаге, на практике не проводится работа по профилактике семейного неблагополучия в кровных и замещающих семьях. Выход специалисты видят в создании профессиональных служб по сопровождению семей. По словам научного руководителя мониторинга в рамках ФЦП «Дети и семья» Галины Семьи, сегодня на это направлена вся политика в регионах.
Такие службы создаются как на базе детских домов, так и других организаций  – психолого-медико-социальных  центров, служб социальной защиты и т.д. Например, в Пермском крае действует 27 служб сопровождения, которые работают с 1208 патронатными семьями, 21 центр по сопровождению более 5000 опекунских и приемных семей. Кстати, и число возвратов детей там заметно меньше, чем в других субъектах РФ.
Между тем деятельность профессиональных служб по устройству, профилактике и сопровождению семьи, как мы уже отмечали, «блокируется» новой редакцией закона «Об опеке и попечительстве», которая оставляет им только функции, связанные с отбором и подготовкой родителей. В то время как сегодня они занимаются целым комплексом вопросов, включая подготовку детей к помещению в семью, обследование семей, заключение с ними договоров, социально-психологическое сопровождение детей в семьях и мониторинг ситуации в них.
Мария Терновская и ее коллеги предложили поправки, призванные узаконить деятельность таких служб. Но особых надежд по поводу их принятия они не питают. А это значит, что процесс возврата сирот продолжится.
Парадоксально, но факт: закон говорит о том, что заключенные до 1 сентября 2008 года договоры о патронатном воспитании сохраняют свою силу, но в то же время, как рассказывают эксперты, государственные органы опеки и попечительства уже предлагают патронатным воспитателям переоформить договоры на другие формы семейного устройства.
«Большинство родителей так и сделают, и дети останутся в семьях, но кое-кого придется вернуть в приюты и детские дома, поскольку объективно гражданам не удастся самостоятельно, без помощи специалистов, решить проблемы воспитания и лечения детей», – прогнозирует Мария Терновская.
Директор детского дома № 19, четырнадцать лет назад перепрофилированного в Центр патронатного воспитания, признается, что сегодня центр вынужден постепенно сворачивать свою деятельность: вместо профессиональной службы для органов опеки по устройству детей в семью он превратится в детдом, на базе которого будут просто проводить курсы для опекунов…

И не только о патронате

Список поправок и изменений в законы, обсуждавшихся на парламентских слушаниях, не исчерпывается теми, что непосредственно касаются только патронатного воспитания.
Так, Комитет по делам женщин, семьи и молодежи готовит пакет поправок в действующее законодательство, ужесточающих требования к усыновителям и приемным родителям. Это касается их специальной подготовки, тщательной проверки таких лиц, в том числе на предмет судимости, усиления контроля за условиями жизни подопечных, соблюдения попечителями прав и законных интересов детей.
По словам директора Департамента воспитания, дополнительного образования и социальной защиты Минобрнауки Алины Левитской, министерство готовит в Семейный кодекс поправки, упорядочивающие вопрос функционирования представительств иностранных организаций, осуществляющих деятельность по усыновлению на территории России. Предполагается законодательно установить, что сотрудниками таких представительств не могут быть работники воспитательных, образовательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения, должностные лица, осуществляющие работу по усыновлению детей, а также их супруги и близкие родственники. Кроме того, готовятся решения об отмене независимого усыновления и изменения, связанные с более четким отбором кандидатов в усыновители и требующие углубленной подготовки иностранных граждан к приему ребенка в семью. Предполагается ввести обязательное психологическое тестирование этой категории граждан.
Подготовлены поправки в Закон «О порядке въезда в РФ и порядке выезда из РФ». По словам А.Левитской, они позволят исключить незаконную посредническую деятельность физических и юридических лиц по усыновлению. В частности, предложено установить, что организация выезда детей на отдых и оздоровление за пределы РФ будет осуществляться только юридическими лицами при наличии разрешения органа опеки и попечительства в порядке, установленном правительством.
Третья группа поправок касается установления на федеральном уровне мер по стимулированию усыновления – от введения ежемесячных пособий на содержание таких детей до сохранения разнообразных льгот, предназначенных для сирот, – таких как бесплатное медицинское обслуживание, внеконкурсное поступление в вуз, право на бесплатный проезд. Как это ни парадоксально, но именно при этой форме семейного устройства, признанной приоритетной на государственном уровне, и дети, и усыновители лишаются каких бы то ни было мер государственной поддержки, и именно на их восстановлении настаивают региональные законодатели.
Особого внимания заслуживают предложения по сохранению прав усыновленных детей на обеспечение жильем. Так, рекомендуется: выдавать семьям усыновителей субсидии на приобретение жилья или улучшение жилищных условий, предусмотреть в федеральном бюджете финансовые средства для строительства социального жилья для детей-сирот, а также для семей, воспитывающих детей-инвалидов, разработать федеральную программу по обеспечению жильем детей-сирот.

Стимулы для приемных родителей

Однако, как показывает практика, материальные блага далеко не самый главный стимул при усыновлении. Точнее сказать – недостаточный.
26 марта 2008 года президент подписал указ № 404 о создании Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. На эти цели запланировано 5,2 млрд рублей.
Начиная с 2006 года из федерального бюджета выделяются субсидии и субвенции на единовременные пособия при устройстве детей в семьи (в размере 8000 рублей), ежемесячные выплаты на содержание ребенка в приемных и опекунских семьях (4000 рублей) и оплату труда приемных родителей (2500 рублей).
Около трети регионов ввели свои доплаты в зависимости от количества и возраста детей, принимаемых в семьи, от медицинского статуса ребенка. В среднем на 35% вырос объем выплат на содержание одного ребенка, переданного под опеку и попечительство, на 28,2% – переданного в приемную семью. Размер оплаты труда приемных родителей за прошлый год вырос на 33%.
Но, видимо, не в деньгах счастье, о чем свидетельствуют данные социологического опроса, проведенного радиостанцией «Эхо Москвы», согласно которым 35,5% респондентов заявили, что им морально тяжело воспитывать чужого ребенка, а 13% опасаются проявления плохой наследственности у детей-сирот.
«Проблема состоит в том, что число потенциальных кандидатов в замещающие родители не увеличивается, и мы пока не нашли эффективных механизмов их привлечения, – рассказывает Галина Семья. – Поэтому необходимо не просто информировать граждан об их правах, льготах и обязанностях в случае семейного устройства сирот, а заниматься просвещением общества, разъясняя, что дети-сироты ничем не отличаются от обычных. Наоборот, попадая в семьи, в атмосферу безусловной любви, они начинают быстрее расти, развиваться, снимаются многие медицинские диагнозы, у них открываются новые способности».
Одной из форм действенной пропаганды семейного устройства сирот, по мнению специалистов, может быть социальная реклама, которая уже весьма успешно применяется в некоторых регионах. Например, в Пермском крае она основана на близких уральским жителям сказах Бажова, в которых сильные взрослые помогают слабым сиротам.
…Социальная реклама – это, конечно, важно. Но еще важнее, чтобы законодатели не уничтожали уже зарекомендовавшие себя формы семейного устройства, которые тем и хороши, что «патронируемыми» в некотором смысле оказываются не только дети, но и приемные родители  – им всегда могут помочь профессионалы из «сопровождающей» организации. Тогда, может быть, и желающих помочь детям было бы больше.