«Есть три основные проблемы защиты прав детей на федеральном уровне»

Главный показатель защищенности прав ребенка – насколько вся правовая система страны лояльна к детям, насколько любой закон, принимаемый в стране, соответcтвует их интересам. Но довольно часто получается так, что права детей понимаются как особая, отдельная область права. Есть Конституция, есть законы, есть подзаконные и другие нормативно-правовые акты, которые, условно говоря, регламентируют «взрослую» жизнь – государственное устройство, экономику, социальную сферу. А есть права детей – этакая юриспруденция в коротких штанишках; если все право в целом называют правовым полем, то права детей – правовая лужайка, где им дозволено резвиться.
Но один шаг за ее границы – и право ребенка должно уступить праву взрослого; это можно понять и в бытовом, и в юридическом смысле.
Возьмем, к примеру, памятный всем 122-й закон, цель которого – разграничение межбюджетных отношений. Казалось бы, где вопрос полномочий бюджетов различных уровней, а где права детей?
Но именно по этому закону в ведение регионов были переданы ПТУ, из-за чего часть из них закрылась и многие подростки оказались ущемленными в своем праве на образование. Именно 122-й закон сделал борьбу с беспризорностью задачей региональных органов власти, вследствие чего затруднена выработка общей государственной политики в этой области.
Из-за поправок, внесенных 122-м законом в Закон «Об образовании», дети-инвалиды и дети-сироты утратили право льготного приема в муниципальные образовательные учреждения. И это далеко не полный список примеров отрицательного действия только одного, пусть и весьма масштабного по правовым последствиям, закона. Таким же образом можно проанализировать и новый Жилищный кодекс, и новые изменения в Закон «Об опеке и попечительстве».
Итак, права детей – это не отдельная область права, а совокупность правовых норм, зафиксированных
во всех отраслях законодательства. И правовые же гарантии исполнения этих норм...

Сегодня, накануне Дня защиты детей, мы обратились к экспертам, юристам, правозащитникам с просьбой проанализировать ситуацию с защитой прав детей в России, указать главные факторы риска и правовые «белые пятна» в этой области.
Свой комментарий «ПС» дал Андрей Бабушкин, председатель общественной правозащитной благотворительной организации Комитет «За гражданские права», член Общественного Совета при министре юстиции РФ.

Ведомственный подход

– Первая проблема – это ведомственный, а не программно-целевой подход к решению задач. Он состоит в том, что определяются ведомства и организации, которые будут заниматься тем или иным вопросом, они получают финансирование, и эффективность их работы оценивается по тому, как ведомства освоили эти средства и как за них отчитались.
Численность аппарата высшего и среднего звена в государственных органах, занимающихся проблемами детства, по сравнению с советским периодом выросла в тридцать–сорок раз. А никакой достоверной статистики деятельности этих ведомств нет. Ведется только та статистика, которая позволяет получать деньги, дополнительные штаты и так далее.
Например, я хочу узнать, какой процент воспитанников детских колоний совершили повторные преступления? Выясняется, что этот параметр перестал включаться в статистические сводки еще в 92-м году.
Впрочем, по некоторым позициям статистика есть: по абортам, детской смертности, разводам – но это те данные, которых требуют всевозможные конвенции. Как можно отчитываться перед ЮНИСЕФ, не говоря о младенческой смертности? А ту статистику, которую можно не вести, ведомства не ведут.
Как, например, учитывается число беспризорников? В силу 122-го закона борьба с беспризорностью является задачей не федеральной, а региональной. Следовательно, существуют только региональные базы данных, которые не сведены в единую федеральную.
Допустим, у нас есть некий мальчик Вася Иванов, тридцать раз убегавший из детского дома. Это один мальчик или тридцать разных мальчиков? Здраво рассуждая  – один. Но на него одного нельзя выделить столько денег, сколько выделяется на тридцать детей. И поэтому статистика засчитывает Васю Иванова за тридцать разных мальчиков – потому что он тридцать раз задерживался милицией, помещался в больницу, оказывался в спецприемнике и отправлялся к месту жительства.
Вот результат ведомственного подхода: точно сказать, сколько у нас беспризорников, невозможно. По нашим оценкам, на январь 2003 года, когда президент Путин озаботился этой проблемой, их было от 200 до 400 тысяч. Ведомства заявляют, что их от 2 до 5 миллионов, однако эта цифра никаких реальных оснований под собой не имеет.
Есть целый ряд сугубо федеральных задач, с которыми пытаются справиться на региональном уровне, где это заведомо невозможно. И пока будет царить ведомственный подход, пока не будет оценки усилий ведомств на уровне общественного мнения, целый ряд проблем, связанных с защитой прав детей, в принципе не решаем.

Отсутствие необходимых организаций

– Вторая проблема – это, как ни странно, проблема нехватки организаций, занимающихся поддержкой детей. К примеру, какой сегодня орган отвечает за выявление детей, не получающих образование, если эти дети не имеют регистрации?
У нас на сегодняшний день из 31 миллиона детей за пределами места регистрации проживают примерно 5 миллионов, а вообще не имеют регистрации – 500 тысяч. Если прийти в отделение милиции, где хорошо поставлена работа отдела по делам несовершеннолетних, то начальник скажет – мы выявили 40 детей, которые у нас не прописаны, но реально проживают, и смогли их устроить на учебу. Милиционеры молодцы, как специалисты они прекрасно понимают: сегодня этих ребят не устроишь на учебу, а завтра будешь выяснять, какие грабежи эти дети совершили. Но учреждения, которое бы отвечало за эту работу, просто не существует в природе.

Правовая некомпетентность

– Третья, самая главная проблема – это проблема законодательного регулирования прав детей и понимания правовых норм со стороны следователей, судей, работников органов опеки. Возьмем конкретный пример.
Два ребенка по фамилии Григорьевы проживали в столичном районе Отрадное. Мама с детьми выписалась с этой жил-
площади к своей матери, эту квартиру приватизировал отец, потом он попал в тюрьму и, чтобы оплатить гражданский иск, продал квартиру в Отрадном, а в тюрьме скончался. Сегодня на эту квартиру дети никакого права не имеют.
Дети все это время жили с мамой у бабушки с дедушкой, которые просто не успели их прописать – погибли в автокатастрофе. И теперь Управление жилищной политики Северо-восточного округа Москвы подает иск в суд о выселении этих детей из квартиры их бабушки и дедушки на ту самую жилую площадь, которую продал их отец. Фактически же судебный пристав- исполнитель выселяет их на улицу.
Мы видим здесь целый ряд проблем, с которыми сталкиваются и законодатель, и простой гражданин. Хотя в статье
40-й Конституции говорится, что право на жилье имеет каждый, суд этой статьи не понимает и говорит: почему дети живут в квартире, на которую формально не имеют прав? Мы их выселим!
Сегодня за собственником признано право продажи жилплощади, на которой проживают другие люди. Но ведь реализация всех прав в России завязана на жилье, человек, его утративший, выпадает из системы социальных отношений. Он становится изгоем, человеком незащищенным, как будто он сам лишил себя этого жилья, а не потерял его в силу часто непреодолимых обстоятельств.
Если еще пять лет назад было невозможно выселить ребенка на улицу, то сегодня это массовая практика судов.
Государство приняло ряд законодательных актов, которые вступают в противоречие с реализацией прав ребенка. В первую очередь это новый Жилищный кодекс. Но и не только в жилищной сфере есть эти проблемы, они здесь просто ярко проявляются. Мы видим ущемление прав ребенка и в сфере образования, и в здравоохранении, социальной политике, нравственности.

...А еще – жесткая регламентация

– Кроме перечисленных, существует и проблема поддержки организаций, которые занимаются работой с детьми. Возьмем случай с общественной организацией в Нагатине, которая занимается помощью детям с заболеванием сердца – организует курсы изучения английского, кройки и шитья, работы с компьютером. Из тридцати детей там только у трети есть заболевания сердца. Дело в том, что специалисты не могут сказать ребенку – у тебя есть болезнь, мы тебя берем, а у твоего друга нет заболевания, мы его не возьмем, пусть сначала заболеет. Это не педагогический, не человеческий подход. А к ним приходит проверка и спрашивает: почему вы выходите за пределы своей уставной деятельности?
Сама политика государства направлена на формализацию деятельности таких организаций, на максимально жесткую регламентацию их деятельности и создание таких условий, чтобы они вписались в схему отчетности, когда внешние признаки работы важнее результата.
То есть государство само с этой проблемой не справляется, помочь тем, кто ее решает, – не желает и не может и внятной политики в отношении детей не имеет. Чтобы сформулировать эту политику, надо ответить на три вопроса: как сделать так, чтобы детей стало больше, как сделать, чтобы им жилось лучше, и как сделать так, чтобы не повторялись ошибки предшествующих десятилетий?
На эти вопросы государство ответа не имеет, и вся работа обычно сводится к трем вещам: кому какие деньги дать, как перетасовать немногочисленную колоду специалистов и как потом хорошо отчитаться. А эти вопросы вообще не должны нас волновать сегодня.