БУМАГА С ОСТРЫМИ КРАЯМИ

Патронатное воспитание в России запретят?

16 апреля Совет Федерации принял Закон «Об опеке и попечительстве» (представлен депутатами Госдумы Е.Лаховой, П.Крашенинниковым, Л.Пепеляевой). Работа над этим законом началась еще в 2005 году. Все это время педагогическая общественность и правозащитники подвергали его острой критике и делали все возможное для того, чтобы не допустить его принятия. Сопротивление было вызвано тем, что в концепции закона был прописан запрет патронатного воспитания. Между тем эта форма семейного устройства детей-сирот за последние десять лет получила широкое распространение в 42 российских регионах.

Как готовился закон

Только в 2007 году около четырех тысяч детей, лишенных родительской заботы, были приняты в патронатные семьи.
Однако одна из авторов скандального документа, депутат-единоросс Екатерина Лахова, в Думе прошлого созыва руководившая Комитетом по делам женщин, семьи и детей, убеждена, что «эта форма воспитания детей-сирот противоречит федеральному законодательству, создает реальную угрозу правам и интересам детей и не сокращает их числа в сиротских учреждениях».
Об этом она заявила в своем официальном письме от 14 мая 2007 года, направленном в адрес Дмитрия Медведева, занимавшего в ту пору должность первого вице-премьера Правительства РФ.
В ответ на это послание появилось открытое письмо за подписью правозащитников, директоров детских домов, представителей общественных организаций и детских благотворительных фондов со всей страны.
«Мы, специалисты уполномоченных служб по семейному устройству детей-сирот в 39 регионах России, не являемся законодателями, мы практики. И мы работаем 11 лет. И мы можем продемонстрировать результаты своей работы. Мы устроили в семьи около 7000 детей. Еще тысячи вернулись к кровным родителям. Собран огромный опыт работы, подготовлены специалисты, отработаны технологии», – говорится в письме.
Позицию авторов этого обращения поддержала Общественная палата в лице Александры Очировой, председателя Комиссии по проблемам социального развития. Вместе с Марией Терновской, директором московского детского дома № 19 и первым идеологом патронатного воспитания в России, они лично встречались с Владимиром Путиным и Дмитрием Медведевым, разъясняя государственным лидерам суть патронатного воспитания и необходимость его законодательного утверждения на федеральном уровне. Дело в том, что эта форма семейного устройства регулируется только региональными законами, и в 2002 году прокуратура Пермского края даже возбудила дело по факту несоответствия краевого закона о патронатном воспитании федеральному законодательству, однако право на развитие этой формы семейного устройства тогда удалось отстоять в Верховном суде.
Сторонники патроната возлагали особые надежды на альтернативный законопроект, разработанный Министерством образования и науки с учетом успешного регионального опыта в области профилактики социального сиротства и развития семейных форм устройства детей. Основные положения этого документа были переработаны в виде поправок ко второму чтению Закона «Об опеке и попечительстве» (первое состоялось в ноябре 2007 года) и 12 марта сего года представлены в Правительство РФ. Предложения Минобрнауки были согласованы со всеми ведомствами, включая Минюст, однако против выступило Минздравсоцразвития, чиновники которого написали в своем заключении, что вся необходимая работа в отношении детей и семей, находящихся в социально опасном положении, учреждениями социальной защиты ведется успешно и не требует дополнительно законодательного регулирования.
Странное заявление на фоне статистических данных о том, что число выявляемых детей-сирот практически не сокращается и в прошлом году оно достигло 123 тысяч. Несмотря на некоторую положительную динамику семейных форм устройства сирот, в детских домах, приютах, интернатах соцзащиты остаются порядка 200 тысяч детей, лишенных опеки.
Отстраненную позицию занял и Комитет по вопросам женщин, семьи и детей, который числился соисполнителем по Закону «Об опеке и попечительстве»: ни руководитель комитета Елена Мизулина, ни ее коллеги не приложили усилий для того, чтобы поддержать позицию Минобрнауки, предложения которого так и не были внесены в Госдуму, или отстоять поправки депутатов прошлого созыва, касающиеся патроната. Все они оказались в таблице отклоненных – по решению Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству под руководством Павла Крашенинникова.
Авторам удалось протащить свою версию закона во многом «благодаря» равнодушию депутатского корпуса, а также спешке и ажиотажу, возникшим после поручения Дмитрия Медведева срочно доработать и принять Закон «Об опеке и попечительстве».
События развивались стремительно.
Заявление вновь избранного президента прозвучало 1 апреля, второе чтение состоялось 9 апреля, третье – 11 апреля. А 16 апреля, несмотря на разногласия, возникшие в ходе его обсуждения в рядах сенаторов, закон был утвержден Советом Федерации – вместе с соответствующими изменениями в Гражданский, Семейный и Жилищный кодексы.
Стоит отметить, что вопреки сложившейся практике закон был принят без экспертного заключения Общественной палаты, его подготовка велась кулуарно, а последний вариант был представлен комитету-соисполнителю и организованному при нем экспертному совету накануне второго чтения, 8 апреля. Большинство экспертов документ не поддержали, и решение на том заседании так и не было принято. Впрочем, в любом случае оно бы уже ни на что не повлияло, поскольку маховик бюрократической машины был запущен на все обороты.

Закон запрещает патронат

Новая редакция, хотя и переработанная после первого чтения, вызвала сопротивление со стороны правозащитников, направивших ряд обращений в органы законодательной и исполнительной власти страны.
Суть возражений проста: новый закон, по мнению его оппонентов, лишь частично учитывает озабоченность общественности. Например, снят запрет на негосударственные приюты и устанавливается, что закон не имеет обратной силы в отношении патронатных семей, образованных до 1 сентября 2008 года.
«Но во многих других планах этот закон сохранил деструктивные позиции первичных вариантов», – считают его противники.
По их мнению, закон фактически запрещает патронатную форму семейного устройства, предлагая сделать ее одной из разновидностей опеки и попечительства.
Поясним, что опека и приемная семья предполагают передачу всех прав и обязанностей по воспитанию ребенка его приемным родителям. Никто не обязан этой семье помогать. Это как бы временное усыновление. Сроки помещения ребенка под опеку или в приемную семью устанавливаются при заключении договора с приемной семьей. В случае патроната срок помещения ребенка такой же, как и при опеке (т.е. может быть до совершеннолетия), но в этом случае полномочия делятся между семьей и профессиональной службой. Права и обязанности обеих сторон четко разграничиваются в договоре: например, патронатные воспитатели несут ответственность за жизнь и здоровье детей, а профессиональная служба, организуемая, как правило, на базе детского дома, несет обязательства по защите интересов ребенка в суде и по мере необходимости оказывает поддержку патронатной семье в различных ситуациях – будь то организация лечения и привлечение спонсорских средств или оказание квалифицированной психолого-педагогической помощи, благо в штате такой службы работают психологи, социальные педагоги, юристы.
Это переводит службу из разряда контролера в разряд помощника, партнера семьи. Тем самым наилучшим образом обеспечиваются потребности ребенка, предотвращаются конфликтные ситуации во вновь созданных семьях, быстрее происходит процесс адаптации, формируются привязанности.
Но именно эта специфика патроната  – солидарная ответственность и разграничение полномочий между патронатным воспитателем и профессиональной организацией – утрачивается «благодаря» усилиям разработчиков закона.
За профессиональной службой остаются только две функции – «выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства» и «подбор и подготовка граждан, желающих стать опекунами или попечителями».
При этом центры патронатного воспитания утрачивают свою главную миссию – сопровождение семьи (как приемной, так и кровной, отнесенной к группе риска), а родители остаются один на один со своими проблемами.

Опасные последствия

Такие «нововведения», по мнению правозащитников, чреваты опасными последствиями.
Во-первых, сократятся и без того мизерные шансы на семейное устройство детей-инвалидов, трудных подростков и других проблемных категорий сирот, которых ранее могли взять в патронатные семьи.
Во-вторых, возрастет число так называемых отказов от усыновления, опеки и приемных детей.
Так, в 2006 году свыше 2,5 тысячи приемных родителей отказались от своих обязанностей по собственной инициативе, в судебном порядке было отменено более 1 тысячи решений о помещении ребенка в семью по причине жестокого обращения или невыполнения приемными родителями своих обязанностей. По оценкам правозащитников, число отказов от опеки еще выше и достигает примерно 60%.
В-третьих, увеличится число социальных сирот, поскольку ситуацию в неблагополучных семьях никто не будет контролировать, единственным способом правового реагирования государства на неблагополучную ситуацию в семье станет изъятие из нее ребенка.
Только в 2006 году более 7 тысяч детей были отобраны у родителей при непосредственной угрозе их жизни и здоровью, 4 тысячи родителей ограничены в своих правах, около 63 тысяч – их лишены.
Примечательно, что в законе отсутствуют такие ключевые понятия, как «дети, нуждающиеся в помощи государства» и «профилактика социального неблагополучия в семьях».
Кроме того, правозащитники считают лукавым положение закона о сохранении договоров о патронатном воспитании, заключенных до 1 сентября 2008 года (то есть до вступления в силу этого закона). На самом деле, по их мнению, патронатным родителям придется вернуть детей в интернатные учреждения до перезаключения договоров на совершенно других условиях, поскольку профессиональные организации, как уже упоминалось выше, утрачивают свои основные полномочия.
«Это трагедия для 42 регионов, где действуют площадки по патронатному воспитанию на базе реорганизованных детских домов», – убеждена директор детского дома № 19 Мария Терновская, по мнению которой, закон уничтожает «уникальную гибкую модель, которая подстраивалась под каждую семью и каждого ребенка».
Но это глобальные последствия, которых следует ожидать завтра, а конкретные происходят уже сегодня, сейчас.
Как рассказала нам Мария Терновская, дней за 10 до принятия закона благодаря сотрудникам детского дома № 19 в семью была устроена девочка-сирота из Нижегородской области в возрасте 1 года
8 месяцев с тяжелейшей врожденной патологией легких (перевод из одного региона в другой был организован по инициативе благотворительной организации и при содействии органов опеки, поскольку заболевание ребенка требует срочного лечения в столичных клиниках).
«Но как только закон был принят в Совете Федерации, органы опеки Басманного района Москвы потребовали изъять девочку из семьи и перевести ее в детский дом № 6, несмотря на то что по медицинским показаниям ребенок не может находиться в условиях интернатного учреждения и требует постоянного ухода», – рассказывает Мария Терновская.
Теперь судьба и жизнь девочки будут зависеть от решения прокуратуры.
Эта маленькая история лишь капля в море, лишь сотая часть тех многочисленных последствий, которые повлечет за собой новый закон. А сколько бед он принесет еще?

Мотивы явные и скрытые

Сегодня многие специалисты недоумевают по поводу того, почему закон де-факто унифицирует разнообразные формы семейного устройства, выхолащивая специфику патроната и приравнивая его к опеке. Почему разработчики не потрудились прописать разделение полномочий между семьей и патронатной службой?
Этот вопрос депутаты задавали Павлу Крашенинникову в ходе рассмотрения закона во втором чтении, на что депутат заявил: «Расщепление прав, обязанностей и ответственности противоречит концепции закона и логике российского законодательства в целом».
«Патронатное воспитание как расщепление создает двойной учет детей – они числятся и в учреждении, и в семье. Этого не может быть с точки зрения Семейного кодекса и сотен других нормативных актов, которые под законным представителем понимают родителя, усыновителя или опекуна. Поэтому закладывать такую неопределенность на тысячи разнообразнейших ситуаций мы не можем – это во вред интересам ребенка», – заявила в своем выступлении на заседании экспертного совета при Комитете по делам женщин, семьи и детей Лидия Михеева, профессор Исследовательского центра частного права при Президенте РФ, принимавшая участие в непосредственной разработке закона.
Но если бы авторы действительно руководствовались интересами детей, как они это декларируют, они бы обратились к региональным законам о патронатном воспитании, благо такой опыт накоплен в 42 субъектах РФ.
Однако, по мнению специалистов, при разработке закона авторы руководствовались не только стремлением все упростить и оставить привычные с дореволюционных времен формы семейного устройства. Были и другие мотивы, о которых не принято говорить открыто.
«Закон направлен на уничтожение профессиональных организаций по семейному устройству и профилактике социального неблагополучия, потому что они мешают органам опеки и попечительства принимать волюнтаристские решения в отношении детей, – считает Мария Терновская. – При патронатном устройстве обследование семьи и заключение об устройстве ребенка дают учреждения. Коррупция здесь исключена, потому что решение принимают 50 человек, работающих в этой службе, а так этим будут заниматься только органы опеки в количестве одного-двух человек».
Кроме того, по мнению Терновской, заинтересованы в самосохранении дома ребенка, и они больше всего сопротивляются патронату.
«Что касается детских домов, то многие их них, кто конструктивно мыслит, нацелены на реорганизацию в центры сопровождения патронатной семьи, – считает директор детского дома № 19. – Это не влечет за собой сокращения штатов или понижения заработной платы, наоборот, она может быть повышена после курсов переподготовки, когда нянечки получают квалификацию воспитателя, воспитатели становятся социальными педагогами, а те, в свою очередь, психологами. А кто-то становится патронатным воспитателем. Такое часто случается в сельской местности, где сотрудники детских домов разбирают детей по семьям, при этом сохраняются их трудовой стаж, зарплата, право на отпуск и другие льготы».
Теперь они всего этого лишатся. А половина сотрудников центров патронатного воспитания потеряют работу.
Тем не менее противники закона намерены продолжить борьбу за отстаивание патронатного воспитания. Соответствующие поправки в закон уже сейчас разрабатываются совместно с депутатами Совета Федерации.
Несмотря на соглашательскую позицию по отношению к закону, члены Комитета по вопросам женщин, семьи и детей также готовят свои предложения, правда, к другим статьям. Так, согласно части 2 статьи 12 Закона «Об опеке и попечительстве» предусматривается назначение так называемой предварительной опеки над частично или полностью недееспособными гражданами… без предварительной проверки сведений о личности опекуна (попечителя). По мнению Елены Мизулиной и ее коллег, это может привести к тому, что ребенок окажется в руках педофила или преступника.
Правозащитники сравнивают Закон «Об опеке и попечительстве» со 122-м законом. Они говорят так: «Мы ждали хлеба, а нам дали камень». И прогнозируют, что если в закон не будут внесены поправки о патронате, число сирот и безнадзорных будет неуклонно увеличиваться. Кроме того, не исключено, что после стольких обращений президент (ныне действующий или вновь избранный) наложит вето на антигуманный закон.