МОДЕРНИЗАЦИЯ В ДЕЙСТВИИ

Станет ли нормативно-подушевое финансирование эффективным механизмом?

Фактически отчитавшись о введении нормативно-подушевого финансирования (НПФ) в школах, реформаторы хотят внедрить НПФ в дошкольном и дополнительном образовании. Об этом было объявлено на недавнем заседании президентского совета по местному самоуправлению (см. «ПС» № 4).

Для того чтобы прогнозировать последствия введения НПФ в дошкольном и дополнительном образовании, необходимо сначала проанализировать, что же произошло в школах, переведенных на нормативно-подушевой принцип финансирования. Результаты этого анализа вполне возможно экстраполировать на все муниципальные образовательные учреждения.

Такое сравнение вполне правомерно: механизмы финансирования дошкольного и дополнительного образования отличаются от механизмов финансирования общего образования только отсутствием субвенций. А это только упрощает введение НПФ – средства из бюджета поступают по одному каналу.

Что такое НПФ и где оно введено?

Разговоры про введение НПФ в общеобразовательных учреждениях ведутся последние десять лет. Ряд регионов занимается длительными экспериментами в этой сфере. Какие же результаты они получили?

Начнем наш обзор с опыта Самарской области, начавшей внедрение НПФ по проекту Всемирного банка и продолжающей это дело в рамках комплексных проектов модернизации образования (КПМО).

Судя по доступным документам, методика НПФ в Самарской области недостаточно формализована, перечень и размеры коэффициентов ежегодно определяются заново, порядок доведения средств до общеобразовательных учреждений нормативными актами не принимается.

В чем же тогда заключается «экспериментальная» работа? Приведем пример.

В 2007 году в Самарской области прошел эксперимент по введению новой системы оплаты труда учителей (НСОТ). Критерий успешности такого эксперимента – увеличение учительской зарплаты в школах, где поступившие по нормативу средства распределяются по схеме НСОТ. Но такого результата можно достичь по-разному.

Нормативы бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений Самарской области на 2007 год были утверждены Законом от 07.12.2006 № 165-ГД «Об областном бюджете на 2007 год».

Закон был составлен так, что нормативы для школ, участвующих в эксперименте по НСОТ, утверждались отдельно. И они заранее были на 24–25% больше, чем для всех остальных общеобразовательных учреждений.

Спрашивается, может ли средняя зарплата учителей в «экспериментальных» школах не увеличиться, если денег на нее выделили на четверть больше, чем другим?

Естественно, назвать это экспериментом никак нельзя. Похоже, что просто были освоены средства и обеспечена красиво оформленная отчетность под заранее заданный результат.

Второй регион – пионер внедрения НПФ, Чувашия, тоже заслуживает особого внимания.

По данным мониторинга КПМО, приведенным на сайте www.kpmo.ru/, на момент написания статьи средняя наполняемость классов в городских школах Чувашии – 25,13 человека. То есть больше предельного показателя 25 учеников в классе, установленного СанПиНами! И ведь наверняка есть классы, где 20 учеников, а есть и такие, где 30 – иначе не выйдет средней наполняемости 25,13.

Например, в одной из чебоксарских гимназий по состоянию на первое марта в 23 классах учатся 630 школьников. То есть в среднем 27,4 человека в классе.

Почему так происходит? При нормативно-подушевом финансировании переполненные классы выгодны – деньги-то «следуют за учеником». Вот чиновники и «стимулируют» превышение нормативной наполняемости классов, заставляют директоров переполнять классы сверх 25 человек для получения среднего значения «25 уч./класс».

Стоит заметить, что в этом случае налицо нарушение СанПиНов, пункт 2.3.1. «Гигиенические требования к условиям обучения в общеобразовательных учреждениях». Этим нарушением, по идее, должны заинтересоваться территориальные органы Роспотребнадзора и органы прокуратуры – созданы недопустимые условия для обучения детей.

А действия чиновников можно расценить и в качестве подстрекательства к нарушению федерального законодательства об образовании, влекущего нарушение прав граждан на образование (переполненность классов и нарушение санитарных норм). А это уже уголовно наказуемое деяние, которое квалифицируется по 285 статье УК – злоупотребление должностными полномочиями. Можно до семи лет лишения свободы получить.

Третий регион, чей опыт по части внедрения НПФ стоит оценить, – Якутия.

Здесь принято очень грамотно составленное постановление республиканского правительства от 8 декабря 2006 г. № 554 «О внедрении нормативного бюджетного финансирования на реализацию государственного стандарта общего образования в общеобразовательных учреждениях Республики Саха (Якутия)», где очень много красивых формул по расчету нормативов.

На основании этого нормативного акта с 1 января 2007 года в Якутии введено нормативное бюджетное финансирование в 33 общеобразовательных учреждениях (5% от общего числа школ республики) в экспериментальном порядке.

А в чем, собственно говоря, заключается эксперимент?

Названное выше постановление содержит раздел «Методы обязательной адаптации при переходе к формированию бюджетов на нормативной основе», после применения которого все расчеты и все красивые формулы нормативного объема финансирования оказываются бесполезными, так как реальное финансирование осуществляется практически в том же объеме, что и фактическое за предыдущий год.

В случае значительных положительных отклонений расчетных значений фонда оплаты труда (ФОТ) по нормативу от фактически сложившегося уровня ФОТ при той же численности обучающихся для соответствующих пилотных ОУ устанавливаются ограничения на рост ФОТ:

– в 2007 г. – до 1,05 раза от фактического уровня ФОТ в предыдущем финансовом году;

– в 2008 г. – до 1,025 раза от фактического уровня ФОТ в предыдущем финансовом году;

– в 2009 г. – 1,025 раза от фактического уровня ФОТ в предыдущем финансовом году.

Получается, что если школе по нормативу положено больше денег, то не дадут. В случае же отрицательных отклонений расчетных значений ФОТ по нормативу от фактически сложившегося уровня ФОТ для соответствующих пилотных ОУ на 2007–2009 гг. устанавливается фактический размер ФОТ в предыдущем финансовом году с индексацией. То есть, и меньше денег не дадут.

Получается, что эксперимент только в том, чтобы посчитать, а сколько расходов должно быть по нормативу, а также чтобы отчитаться об успешном внедрении НПФ.

В Республике Мордовии в 2008 году все общеобразовательные учреждения переведены на НПФ. Однако, если изучить распоряжение Правительства Республики Мордовии от 26 февраля 2007 г. № 152-р, то станет ясно, что их финансирование осуществляется абсолютно так же, как и до этого перехода. Это достигается установлением для школ различных поправочных коэффициентов и адаптационных надбавок, которые восполняют всем учреждениям недостаток средств по нормативу от фактически сложившихся расходов.

При этом нормативным актом устанавливается, что «по истечении переходного (адаптационного) периода (не менее 3 лет) возможен отказ от использования адаптационных надбавок и поправочных коэффициентов и финансирование всех ОУ будет осуществляться по принципу нормативного подушевого финансирования».

Таким образом, в течение адаптационного периода (для которого определен лишь минимальный временной период, но не максимальный) финансирование общеобразовательных учреждений продолжает осуществляться в прежних объемах, а отмена адаптационных надбавок по его истечении возможна, но отнюдь не обязательна. Читая этот нормативный акт, понимаешь, что адаптационные надбавки отменять вовсе не собираются.

…Отметим также, что информация о закрытии малокомплектных школ имеет мало отношения к реальному введению НПФ. Дело в том, что в соответствии с действующим законодательством такие школы должны финансироваться, исходя из фактических расходов, независимо от численности детей. Иными словами, НПФ на них не может распространяться и «подушевым образом» их просто нельзя финансировать. Поэтому, чтобы сэкономить и отчитаться «наверх» об этой экономии бюджетных средств, малокомплектные школы пытаются закрывать, говоря при этом про введение НПФ.

Как понимать эффективность?

Итак, из всех описанных нами регионов наиболее полно следует идеологии НПФ (так, как ее понимают в федеральном ведомстве) Чувашия. В большинстве других регионов НПФ вводится только на бумаге. Практические механизмы финансирования общеобразовательных учреждений остаются прежними.

При этом давление федерального ведомства будет, вероятно, возрастать.

– По нашим оценкам, общие неэффективные расходы по школьному, дошкольному и дополнительному образованию составляют до одной трети всех средств, – заявил на заседании совета по местному самоуправлению будущий Президент России Дмитрий Медведев. – И поэтому вопросы оптимизации, эффективности расходов выходят на передний план.

Категория «эффективность» в понимании чиновников – это исключительно отношение затрат к результатам, причем качественные параметры не учитываются, а используются лишь количественные. Именно поэтому получается, что треть расходов «неэффективна», так как наполняемость классов, групп в образовательных учреждениях страны значительно ниже возможной.

К сожалению, никто из высокопоставленных чиновников системы образования так и не объяснил первым лицам государства, что эффективность следует понимать иначе. И что наполняемость 25 человек в классе – не нормативная, а предельная!

Если применить все вышесказанное к учреждениям дошкольного и дополнительного образования, мы увидим, что наиболее реальным последствием введения НПФ на этих уровнях образования станет рост наполняемости групп. И без того переполненные детские сады станут еще более переполненными. Воспитатели от перегрузок будут при возможности покидать эти учреждения, кадровые проблемы – возрастать.

В учреждениях дополнительного образования будут расти приписки (любыми путями записать больше детей в кружки и секции), при этом наиболее востребованные и «модные» направления дополнительного образования будут переводиться на платную основу.

Иные подходы к НПФ

Чтобы меня не обвиняли в критиканстве, обязательно следует сказать о том, что подходы к формированию НПФ могут быть и совсем иные. НПФ может и должно стимулировать качество образования, которое никак нельзя сводить к наполняемости классов (групп). Прокомментируем основные принципы НПФ, которые необходимо реализовать на практике.

1. Прозрачность планирования расходов на финансирование образовательных учреждений. Администрация образовательного учреждения, общественность, любой квалифицированный родитель должны иметь возможность на основании открытых данных и нормативных актов определить размер финансирования образовательного учреждения.

2. Справедливость распределения средств в системе образования. Расходы в расчете на одного обучающегося могут (и должны во многих случаях!) отличаться в зависимости от особенностей функционирования учреждения. Однако эти различия должны следовать из установленных нормативным актом формул и правил и быть одобренными общественностью, то есть признанными обществом справедливыми. Тогда становится понятным и обоснованным и расширение общественного участия в управлении образованием.

3. Нормативный способ планирования затрат и формульное распределение средств. Средства должны распределяться не по усмотрению чиновников, а по четко определенным формулам и в строгом соответствии с порядком, установленным нормативным правовым актом. При этом нормы должны быть обоснованы.

В частности, нормативная наполняемость класса не может быть приравнена к предельной, нормативная должна быть обязательно ниже. Например, 23 человека в классе городской школы. Плюс-минус 10% (2 человека) – абсолютно допустимое отклонение. Тогда и классы будут 21–25 человек, что совершенно нормально.

4. Стимулирование развития общеобразовательных учреждений и повышения качества образования. Структура формул определения нормативов финансирования должна учитывать не только количество учащихся (воспитанников), но и качество работы учреждения. Должна быть обязательно осуществлена увязка норматива с оценкой качества работы учреждения (как раз для этого следует использовать РСОКО – региональную систему оценки качества образования).

Установление зависимости норматива финансирования от качества работы учреждения хорошо увязывается и с новыми системами оплаты труда, направленными на стимулирование повышения качества работы педагогов. Если в рамках НСОТ говорится о зависимости размера оплаты труда педагога от качества и результатов его работы, то коллектив хорошо работающих педагогов требует большего фонда оплаты труда. Если педагоги качественно работают, то следует ожидать, что и учреждение в целом будет демонстрировать высокое качество работы. Если финансирование учреждений осуществлять по нормативам, то они должны обеспечить «премию» хорошо работающим учреждениям.

5. Обеспечение финансово-хозяйственной самостоятельности общеобразовательных учреждений. Полноценное нормативное подушевое финансирование возможно лишь в случае, если средства на обеспечение образовательного процесса поступают непосредственно на счета образовательного учреждения и распределяются его руководителем по конкретным направлениям расходов самостоятельно.

Если муниципальная общеобразовательная школа, ее орган общественно-государственного управления образованием не могут рассчитать самостоятельно смету общеобразовательного учреждения с использованием утвержденной методики нормативного финансирования, утвержденных размеров нормативов и поправочных коэффициентов, то ни о какой прозрачности и справедливости распределения средств не может идти речь. Если средства централизуются на каком-то уровне и не доходят в полном объеме до общеобразовательного учреждения – это также неполная реализация принципов НПФ.

Если исходить из такой идеологии НПФ, то это будет совсем другой экономический механизм, совсем другое финансирование образовательных учреждений. Такое НПФ отвечает потребностям общества и стимулирует развитие образовательных учреждений. Нельзя ставить наполняемость классов, групп во главу угла!

Правда, тогда это уже будет не вполне подушевое финансирование, а скорее формульное. Возможно, что федеральное образовательное ведомство внесет коррективы в методологические подходы по разработке НПФ, ведь термин «формульное финансирование» уже произнес заместитель министра образования и науки Исаак Калина. Хотелось бы надеяться, что от хороших слов будет осуществлен переход к хорошим делам!