МОДЕРНИЗАЦИЯ ОБРАЗОВАНИЯ

Новая система оплаты труда учителей: экономический анализ

Изменение принципов оплаты труда учителей – базовое звено всех современных образовательных реформ. Сегодня педагоги получают зарплату без учета числа учеников в классе. Как показывает экономический анализ, установление прямой зависимости между учительским заработком и количеством обучающихся станет мощнейшим управленческим рычагом, позволяющим внедрять все остальные реформаторские проекты, в общем и целом направленные на экономию бюджетных средств.

НСОТ как рычаг экономического принуждения

Модель новой системы оплаты труда (НСОТ) основана на подушевом принципе – по числу учеников. Поэтому только с введением НСОТ возможно повсеместное внедрение номативно-подушевого финансирования образовательных учреждений.

«Норматив» разрушает системы финансовой поддержки инновационных школ, лицеев, гимназий, созданные во многих регионах.

«В нашем лицее смета на 2007 год уменьшилась на 3,5 миллиона рублей, – пишет директор одной инновационной школы. – И так во всех лицеях и гимназиях края. Дело в том, что по местному Положению о лицеях и гимназиях (теперь оно отменено) ОУ повышенного уровня имели более широкие штаты (педагог дополнительного образования, социальный педагог, зам по науке). Нам добавляли 15% к зарплате, 5% к зарплатному фонду для приглашения вузовских специалистов. Теперь всего этого нет.

А те, кто имел скромные штаты, в выигрыше. Теперь у них берут интервью, и они рассказывают, как всё замечательно...»

Почему так произошло? Нормативно-подушевое финансирование означает усреднение расходов. Оно, естественно, ударит по инновационным школам, лицеям, гимназиям, у которых – повышенные штаты и соответственно повышенный уровень расходов. Сегодня указанные учебные заведения получают гранты по нацпроекту «Образование», что отчасти компенсирует утрату системной поддержки. Но нацпроект через несколько лет кончится...

Также введение НСОТ позволит реформаторам раз и навсегда решить проблему малочисленных сельских школ, где по пять–десять учеников в классе, а то и меньше. При нормативе 25 учеников в классе и жесткой зависимости между оплатой труда и количеством обучаемых просто не найдется учителей, желающих работать с маленькими классами. Зарплата учителя и так невелика, а с пятью учениками станет мизерной.

Кроме того, НСОТ экономически стимулирует теневое введение платности общего среднего образования, замещение учебных часов, финансируемых за счет бюджета, платными образовательными услугами. Отказываясь от поддержки лицеев, гимназий, инновационных школ, государство вынуждает их руководителей зарабатывать деньги, вводя платные дополнительные образовательные услуги или различные поборы с родителей.

О качестве и результативности

Реформаторы декларируют следующие базовые принципы НСОТ:

– учет и оплата всех видов деятельности учителя, а не только урочной;

– стимулирование результативности, оплата за качество работы, а не только за время.

Однако модельная методика НСОТ, рекомендуемая федеральным центром, в корне противоречит этим принципам!

Основой вышеупомянутой модельной методики является формула, учитывающая прежде всего количество уроков и число учащихся в классе. Какого-либо иного определения «результативности» и «качества работы», кроме как числа учащихся в классе и традиционной зависимости от категории учителя, предложенная методика не содержит.

Конечно, предлагается устанавливать различные надбавки в зависимости от качества работы учителя (которое никак не определяется). Но в этом нет ничего нового; этот же принцип заложен, например, в московской и нижегородской системах оплаты труда, основанных на единой тарифной сетке (ЕТС).

Процитируем ключевое положение подушевой НСОТ:

«Оклад педагогического работника, осуществляющего учебный процесс, рассчитывается по формуле:

О = Стп х Н х П х К х А,

где О – оклад педагога, осуществляющего учебный процесс;

Стп – расчетная стоимость бюджетной образовательной услуги (руб./ученико-час);

Н – количество обучающихся по предмету в каждом классе;

П – количество часов по предмету по базисному учебному плану в месяц в каждом классе;

К – повышающий коэффициент за сложность предмета;

А – повышающий коэффициент за квалификационную категорию педагога».

Как видим, по-прежнему сохранилась прямая зависимость размера учительской зарплаты от числа проведенных уроков. Только к ней добавилась столь же прямая зависимость суммы заработка от числа учащихся в классе.

В результате получается, что качество образования в данной методике НСОТ приравнивается к результативности работы, понимаемой как число учеников, присутствующих на уроке. Таким образом, количество учащихся в классе становится качеством работы учителя. Вот такая инновационная схема…

«Мы сделали шаг в сторону изменения системы оплаты труда учителей, – пишет один из идеологов введения НСОТ, ректор института образовательной политики «Эврика», член Общественной палаты Александр Адамский, в августовском номере газеты «Вести образования». – В рамках комплексного проекта модернизации образования в регионах начинают учитывать при оплате все виды деятельности, не только уроки. Другим существенным принципом новой системы оплаты труда является поощрение результативности. И теперь самое время более строго определить: а что такое результативность школы и труда учителя сегодня в России?»

То есть фактически главный идеолог введения НСОТ говорит, что в результате введения НСОТ поощряется неизвестно что. Это что-то («результативность») власти уже поощряют с помощью НСОТ, но до сих пор не знают, что это значит!

Ставка или оклад?

Наиболее последовательно введению НСОТ противостоит Профсоюз работников образования и науки РФ. Эксперты ЦК профсоюза подготовили экономический анализ НСОТ.

Основное возражение против НСОТ следующее: «…действующее законодательство предусматривает оплату труда учителей на основе ставок заработной платы, поскольку в соответствии со статьей 333 ТК РФ со ставками заработной платы связано нормирование труда учителей, которое определяется Правительством РФ и к компетенции субъектов РФ и органов самоуправления не отнесено».

Напомним, что в модельной методике НСОТ используется термин «оклад». И с точки зрения права это противоречит действующему законодательству.

«Ставка и оклад суть одно и то же, – пишет Александр Адамский. – И устанавливаются по одной и той же ЕТС. Разница между тарифной ставкой и окладом определена в статье 129 ТК и состоит в том, что тарифная ставка выплачивается за выполнение нормы труда за единицу времени, а оклад – за выполнение трудовых обязанностей за календарный месяц».

Далее автор делает вывод: «Закон и практика его применения позволяют вводить оклады для учителей, несмотря на то что в законе использовано слово “ставка”».

Хотелось бы дать несколько комментариев.

Во-первых, идея о том, что можно применять на практике не отраженные в законе термины – и ссылаться в доказательство их легитимности на этот же самый закон! – для юриспруденции крайне нова.

Во-вторых, в упомянутом Постановлении Правительства РФ от 03.04.2003 № 191 «О продолжительности рабочего времени (норме часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников образовательных учреждений», как следует уже из его названия, используется именно термин «ставка». Это постановление вполне четко определяет, как и за что следует платить педагогам (в частности, ставка учителю должна выплачиваться за 18 уроков в неделю).

При этом не только ЦК профсоюзов и независимые эксперты дают именно такую трактовку, но и непосредственно Минобрнауки России. В министерском приказе № 69 от 27.03.06 «Об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха педагогических и других работников

образовательных учреждений», подписанном министром Андреем Фурсенко, дается регламентация рабочего времени учителя. В этом приказе тоже используется термин «ставка».

При этом, согласно приказу, педагогическая работа делится на две части: нормируемую, за которую выплачивается зарплата, и ненормируемую, которая не учитывается и формально не оплачивается. И это сделано совершенно справедливо, так как, в отличие от учета времени, затрачиваемого непосредственно на уроки, какого-либо механизма учета иных видов работ, которые осуществляет учитель, просто не найдено. Общее время работы ограничено 36 часами по ТК РФ, а в оставшееся от уроков время учитель должен успеть сделать многочисленные виды работ, указанные в п. 2.3. названного приказа.

Стоит заметить, что с правовой точки зрения оплата труда на основе ставок заработной платы и оплата труда в соответствии с должностными окладами довольно сильно различаются, это не просто терминологическая «нестыковка».

При оплате труда по ставке педагог получает определенную нагрузку. А если (с его согласия) он постоянно осуществляет работу больше или меньше этой нормы, оплата его труда производится пропорционально количеству часов учебной нагрузки в одинарном размере из расчета установленной ему ставки заработной платы.

Если же работнику выплачивается должностной оклад за установленную продолжительность рабочего времени, то оклад уже не может меняться, если педагог работает сверх этого времени. Такая работа должна компенсироваться дополнительной оплатой как за сверхурочную работу в порядке, предусмотренном ст. 152 ТК РФ: оплачивается за первые два часа работы не менее чем в полуторном размере, за последующие часы – не менее чем в двойном размере.

Законны ли НСОТ?

Что же в правовом смысле означает использование термина «оклад» в модельной НСОТ? То, что эта система оплаты труда не соответствует федеральным нормативно-правовым актам. И без внесения изменений в Постановление Правительства РФ № 191 и изменения приказа Министерства образования и науки № 69 внедрение НСОТ, основанных на модельной методике, неправомерно.

Конечно, для обеспечения нормативной базы введения НСОТ реформаторы могут изменить эти документы. Но есть еще и федеральный закон, которому противоречит НСОТ.

Это Закон № 122, принятый 22 августа 2004 года. При участии заместителя председателя Комитета Думы по образованию и науке Олега Смолина и фракции КПРФ в нем появился один немаловажный пункт.

Напомним, что введение НСОТ – федеральный центр дает только модельную методику – происходит на региональном уровне. И на этот счет в Законе № 122 есть указание:

«…При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов… вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года».

Исходя из положений Закона № 122, любая система НСОТ, созданная региональными властями по федеральной методике, может быть оспорена в суде и органах прокуратуры. Ведь очевидно, что НСОТ ухудшает положение учителя, который при прежнем объеме нагрузки и классе в двадцать человек будет получать на 20% меньше, чем его коллега, у которого в классе двадцать пять учеников.

Утверждать, что введение НСОТ можно обжаловать в суде, мне позволяет знание судебной практики по аналогичным проблемам. Наиболее схожая ситуация – это недавняя попытка сократить льготы по коммунальным услугам, положенные сельским учителям. Однако эта попытка оказалась неудачной. Действия региональных властей успешно обжаловались педагогами в судах, а прокуратуры регионов также выносили свои протесты и обращались в суды с исками.

Так, например, определением Верховного суда были признаны недействующими нормы закона Коми-Пермяцкого автономного округа, которым учительские льготы по оплате жилья и коммунальных услуг заменялись выплатами в 1740 рублей в год для тех, кто живет по договору найма, и в 1260 для тех, кто владеет жильем по праву собственности. Причина признания норм незаконными – размер выплат не компенсировал расходов по действующим с 01.01.2005 г. тарифам по оплате за теплоснабжение.

Какими могут быть ближайшие последствия введения НСОТ? В первую очередь это выборочное повышение зарплаты для отдельных категорий учителей, которое приведет к конфликтам в педагогических коллективах, вызванным различиями в оплате за один и тот же труд. Не исключено, что в некоторых регионах НСОТ введут лишь формально, на деле сохранив существующую систему исчисления зарплаты учителей.

Долгосрочные последствия использования НСОТ – это, конечно, экономия бюджетных средств. Исчезнут затратные сельские школы, наполняемость классов приблизится к показателю в 25 учеников. Это позволит сокращать учителей, причем с опережением относительно уменьшения числа учеников из-за демографического спада.

Нужна ли такая НСОТ? Такие ли цели нужно ставить, реформируя экономику образования?