Условия нацпроекта требуют

У нацпроекта «Образование» появилось в этом году новое направление – конкурс субъектов РФ, которые должны представить комплексные проекты модернизации образования (КПМО). Обязательные условия для регионов-участников – переход на нормативно-подушевое финансирование, введение новой системы оплаты труда, развитие региональной системы оценки качества образования, развитие сети общеобразовательных учреждений.
По итогам этого конкурса правительство намерено в течение ближайших трех лет поддержать 40 регионов РФ. В проекте федерального бюджета на 2007 год запланировано 3,5 млрд рублей на эти цели. Средний объем одного гранта составит 175 млн рублей. Между тем многие финансовые и управленческие механизмы, которые должны входить в КПМО, до сих пор вызывают споры и разногласия. И далеко не всегда приносят положительный эффект в тех территориях, где их опробовали на собственном опыте.

Нормативно-подушевое финансирование

Это, конечно же, самая спорная новация. Теоретически она предполагает, что расходование предназначенных школам средств станет более «прозрачным» и рациональным. Но, как выясняется, в большинстве регионов, где уже введен норматив, местные власти и финансовые органы под лозунгом «рациональности» начали попросту экономить на школе. Помимо нехватки денег у каждого конкретного образовательного учреждения это порой приводит к усреднению финансирования школ независимо от типа и вида.

– В основном повышенные нормативы действуют только для гимназий и лицеев, хотя намного логичнее было бы увеличить их для школ с трудным контингентом, – считает заместитель директора Института развития образования ГУ–ВШЭ Ирина Абанкина.

Еще одна проблема порождается методикой расчета норматива, в основе которой – «стандартный» класс-комплект численностью 25 учеников. В нынешней демографической ситуации, когда на каждого российского учителя приходится в среднем по 10 учеников (в отдельных регионах – 6), достигнуть такой наполняемости крайне сложно. А в некоторых случаях и не нужно, если речь идет о коррекционных школах или об учебных заведениях для одаренных детей.

В итоге от введения нормативно-подушевого финансирования выигрывают крупные школы, в которых за тысячу учеников. Но таких в стране – меньшинство. Основу российской школьной сети составляют школы, где в среднем 300 детей и 90 педагогов. Им выжить в новых условиях порой очень непросто.

Например, в Норильске уже закрыли три школы (в них было по 400 учеников), еще четыре готовятся к закрытию – очевидно, с целью укрупнения.

Сокращение школьных штатов

Это является неизбежным следствием реструктуризации сети школ и оптимизации штатного расписания. Например, в Приморском крае было сокращено до 30% специалистов, в числе которых – психологи, педагоги дополнительного образования, социальные педагоги – словом, все те, кто делает учебу не просто передачей знаний. И этот процесс будет продолжаться по всей стране.

По сведениям Министерства образования и науки, в 2006 году в России насчитывалось 12 тысяч классов, где учится по одному ученику, и еще 65 тысяч – где учатся менее 5 школьников.

По тем же данным, вследствие неблагоприятной демографической ситуации за последние 5 лет количество российских школьников снизилось с 20 миллионов до 15 миллионов, то есть на 25%.

Число учителей за этот же период сократилось лишь на 2%.

С введением норматива – «деньги следуют за учеником» – это означает, что чем меньше учеников, тем меньше зарплата каждого конкретного педагога. И чтобы ее повысить, нужно сокращать учителей.

– Существенная индексация заработной платы потребует дополнительных ассигнований в размере 100–150 миллиардов рублей. Поскольку таких средств в региональных и муниципальных бюджетах нет, то сокращение педагогических кадров неизбежно, – констатировал министр образования и науки Андрей Фурсенко на одном из ведомственных заседаний.

Министр предложил продумать систему мер, чтобы минимизировать социальные риски. Пока набор вариантов крайне ограничен: это выплата различных компенсаций тем, кого сократили, и переподготовка учителей, получение новых специальностей, порой даже не связанных со сферой образования.

При этом Андрей Фурсенко вопреки собственным многочисленным высказываниям о засилье пенсионеров в школах и о том, что «молодых в школу не пускают», предостерег от «увольнения по возрастному принципу». По его мнению, главным критерием оценки деятельности специалиста должно стать его отношение к работе, а не пресловутый возрастной ценз.

Но «отношение к работе» – вещь трудно формализуемая; как его оценить?

Более понятное в управленческом смысле заявление сделал директор Департамента государственной политики в сфере образования Министерства образования и науки Исаак Калина.

– Следует освободиться от той части учительства, которая не соответствует современным требованиям, – сказал Калина. – А современные требования – это не что иное, как критерии отбора лучших учителей в рамках нацпроекта.

Видимо, все, кто «не лучшие», могут теперь выстраиваться в очередь за трудовыми книжками…

Логики отбора лидеров придерживается и ректор Высшей школы экономики, руководитель комиссии Общественной палаты по развитию интеллектуального потенциала нации Ярослав Кузьминов. По его мнению, главная заслуга нацпроекта – «в позитивной селекции учителей, школ, вузов и в отбраковке устаревших образовательных программ и технологий».

«Позитивная» селекция?

Этот тезис вызывает острую дискуссию в обществе и среди политиков. Так, по убеждению депутата Госдумы, члена партии «Народная воля» Сергея Глотова, «позитивная селекция», сторонником которой является Ярослав Кузьминов, порождает конфликты в учительской среде.

– Это хорошо, что государство выступает в роли коллективного Сороса, – отметил заместитель председателя Комитета Госдумы по образованию и науке Олег Смолин. – Однако гранты получили лишь 2% вузов и менее 1% учителей. Таким образом, закрепляется неравенство прав на образование, а оно, по мнению международных экспертов, и так подошло в России к опасной черте.

Расслоение учителей будет нарастать не только в связи с выделением грантов для особо отличившихся педагогов, но и за счет введения новой системы оплаты труда, согласно которой размер ежемесячных доходов учителя будет зависеть не от количества часов, а от качества и результативности труда. Поэтому школьный Фонд оплаты труда (ФОТ) будет состоять из двух частей – базовой (она рассчитывается по ЕТС) и стимулирующей, на долю которой должно приходиться не менее 20–40%.

И если последнюю до настоящего времени распределял в основном директор школы, то при введении новой системы оплаты труда эту миссию возьмут на себя государственно-общественные органы школьного самоуправления: управляющие и попечительские советы.

Общественное управление

Сегодня специалисты обеспокоены массовым распространением управляющих советов на образовательной карте страны.

– В самом начале, в 2004 году, процесс организации управляющих советов развивался камерно, в нем участвовали только самые заинтересованные люди, – рассказывает один из членов рабочей группы Министерства образования и науки по развитию общественного соуправления в школах Александр Моисеев. – В 2006-м в связи с запуском приоритетного национального проекта «Образование» ситуация кардинально изменилась: одним из критериев участия в конкурсе школ, претендующих на получение грантов в размере 1 млн рублей, стало наличие в ней органов школьного самоуправления. По этой причине управляющие советы начали создаваться «для галочки», зачастую без понимания сути их деятельности. Следует отметить, что эта тенденция будет расти и в нынешнем году в рамках нового направления ПНПО – конкурса регионов.

Между тем идеолог управляющих советов, ныне покойный Анатолий Аркадьевич Пинский, в свое время предостерегал: не следует насаждать управляющие советы административно, заформализовывать их деятельность.

– Не надо никого ломать через колено, – говорил Анатолий Пинский в одном из своих интервью, – «принимать меры» по отношению к директорам, которые не поддерживают такие начинания. Двигающая сила этого проекта – инициатива тех же директоров. Министерство предлагает методические разработки, организует обмен опытом, но решения принимаются на местах.

…Теперь решения тоже принимаются на местах, но вынужденно – критерии нацпроекта «Образование» требуют, чтобы в школах наличествовали органы общественного управления образованием. Доходит до того, что начальники облоно или районо спускают разнарядку на создание управляющих советов. Мы уже проходили этот сюжет: схожими способами в школах внедрялись попечительские советы, школьные советы… Но реально действуют они только там, где их создали бы и без требований национального проекта, просто потому, что школа «доросла» до такого способа управления, нуждается в нем.

Вот такой расклад

…Таким образом, можно подвести итог: новое направление национального проекта «Образование», похоже, лишь усугубит заложенные в нем отрицательные эффекты. Внедрение комплексных проектов модернизации образования потребует от школ дополнительной отчетности. А деньги, которые придут в регионы из федерального бюджета, достанутся лидерам, вычисленным с помощью «позитивной селекции». На долю обычных школ выпадут реструктуризация и сокращение штатов.

Конечно, нас могут обвинить в предвзятости. Дескать, в кои-то веки государство выделяет образованию дополнительные средства, поддерживает школы, а вы и здесь нашли, к чему придраться. Но было бы интересно и показательно сравнить объем финансирования региональных проектов модернизации образования – напомним, в 2007 году это 3,5 миллиарда рублей – с тем количеством денег, которые государство сэкономит за счет закрытия школ, увольнения педагогов, введения подушевого норматива. Если, конечно, ведомство рискнет обнародовать эти данные.

Еще в этой ситуации стоит учесть подготовленные Министерством финансов поправки в Бюджетный кодекс, согласно которому школы потеряют право распоряжаться заработанными внебюджетными средствами; эти деньги будут зачисляться в доход бюджета. А по оценкам экспертов, доля внебюджетных средств в общем образовании составляет около 15% от общего финансирования отрасли. Даже если учесть, что часть этих денег находится «в тени», все равно сумма выходит значительно большая, чем 3,5 миллиарда.

Похоже, что в будущем государство сможет финансировать реструктуризацию школьной сети за счет средств, изъятых у самих школ. И выдавать им эти деньги как гранты. Вот такой может получиться национальный проект...