БУМАГА С ОСТРЫМИ КРАЯМИ
 

Хочешь зарабатывать деньги – становись АУ?

В 2007 году Минфин подготовил поправку к Бюджетному кодексу (БК), запрещающую бюджетным учреждениям самим зарабатывать деньги. Эта поправка отвечает характерной для последних лет тенденции ужесточения БК. Если она будет принята, руководители образовательных учреждений окажутся перед альтернативой: либо школа или вуз получат право самим зарабатывать деньги (перейдя в режим автономного учреждения), либо вообще потеряют эту возможность (в обновленном статусе бюджетного учреждения). До предложенной поправки считалось, что переход в режим АУ ожидает в 2007–2008 годах главным образом высшие учебные заведения.

«Новый Закон «Об автономных учреждениях», – уверял министр образования и науки Андрей Фурсенко, – будет особенно полезен для развития университетов. Школ он коснется лишь в будущем».

Один из авторов закона, заместитель начальника отдела реструктуризации сектора социальных услуг Департамента стратегии социально-экономических реформ Минэкономразвития России Тамара Ершова, подтверждала: «Предполагается, что среди учреждений образования в новый режим могут перейти в первую очередь вузы. Не думаю, что в 2007 году среди них будут школы: в России, на мой взгляд, пока не много школ, которые могли бы стать АУ».

Рособразование, планируя в 2007 г. мониторинг экономической готовности вузов к смене статуса, готовилось к наплыву высших учебных заведений. В очереди за новым статусом российские общеобразовательные школы казались стоящими дальше всех.

Однако предложенная поправка в БК многое меняет.

Несмотря на очевидные риски, многие руководители школ предпочтут все-таки быть автономными. Хотя у большинства, к сожалению, нет ни опыта, ни желания работать в новых условиях.

Чем это может грозить школе?

Немного истории

Осенью 2006 года после бурного обсуждения был принят Закон «Об автономных учреждениях». В ходе обсуждения депутаты отклонили 162 поправки, предложенные КПРФ и «Родиной», а те отказались голосовать за законопроект. По их мнению, он фактически ликвидирует конституционное право россиян на бесплатное образование, поскольку государственные школы и вузы тут же будут приватизированы и перепрофилированы. Коммунист Олег Смолин заявил, что закон об АУ дает все основания «для насилия, подкупа и обмана»: «Губернаторы захотят, чтобы все государственные и муниципальные учреждения стали автономными, и это приведет к насилию в их работе». Зампред ЦК КПРФ Иван Мельников предупредил, что в документе есть особая лазейка для приватизации автономных учреждений – через процедуру банкротства.

В это время текст Закона «Об автономных учреждениях» обсуждали эксперты из ГУ–ВШЭ, Финансовой академии, МГТУ им. Баумана, Университета дружбы народов, Минобрнауки РФ и десятка ведущих вузов. Итогом их обсуждения стал один из самых детально отрегулированных законов РФ. Скрупулезные уточнения (обычно вносимые только в подзаконные акты) защитят школы и вузы от целого ряда злоупотреблений.

Подводя итоги обеих дискуссий, председатель Комитета по образованию и науке Николай Булаев заявил: «Доработанный законопроект абсолютно корректен и прозрачен». «У нас нет разногласий ни с вузовским и школьным сообществом, ни с учреждениями культуры. Положения, которые их испугали, скорректированы», – подтвердил первый заместитель председателя Госдумы Олег Морозов.

Поэтому депутаты Госдумы 319 голосами «за» (из 433) проголосовали за законопроект.

Законопослушание и свобода

Итак, с 2007 года в России к старому типу государственного или муниципального бюджетного учреждения (БУ) прибавился новый – АУ.

Зачем стране понадобился новый тип государственного учреждения?

– Мы обеспечили автономным образовательным учреждениям основы хозяйствования, которые были предусмотрены ранней редакцией Закона «Об образовании», – сформулировал цель один из авторов закона, проректор ГУ–ВШЭ Борис Рудник. – Все было сделано так, чтобы это не противоречило Бюджетному кодексу.

– Переход наиболее продвинутых школ в режим АУ снизит нарушения бюджетного и налогового законодательства, – считает директор Центра прикладных экономических исследований и разработок Института развития образования ГУ–ВШЭ Татьяна Абанкина. – Ведь ограничения, которые существуют сегодня, по сути, подталкивают руководителей образовательных учреждений к нарушениям закона.

И никакого насилия…

Можно ли будет насильно перевести школу в режим автономного учреждения?

– Никогда, – говорит Татьяна Абанкина. – Законом предусмотрена специальная процедура, которая называется переводом из бюджетного в автономное учреждение. Обычно при реорганизации увольняют руководителя учреждения и главного бухгалтера. При переводе никого не увольняют. У школы и вуза сохраняется лицензия и аккредитация, членство в международных организациях и ассоциациях и т.п. Законом предусмотрено, что имущество школы при переводе в АУ не может быть урезано. Не может быть уменьшен объем оплаты имущественного комплекса, включая все налоги, которые должно выплачивать автономное учреждение.

Как осуществляется перевод?

Согласно Закону «Об автономных учреждениях» решение о переводе в режим АУ должен принять не отдельный руководитель, а только коллегиальный орган: ученый совет вуза, управляющий совет школы и т.п. Если учредитель считает, что школа не готова работать в режиме АУ, и не дает своего согласия, то переход в новый режим невозможен.

Чтобы получить положительное заключение о переводе в АУ, школа должна уже несколько лет работать как самостоятельное финансовое учреждение. Незаконен перевод в режим АУ школы, пользующейся бухгалтерией учредителя.

– Высказывались опасения, что АУ лишится льгот, связанных с понятием «образовательное учреждение», – говорит Борис Рудник. – Мы провели анализ всех нормативно-правовых и законодательных актов. 99,5% из них имеет дело с понятием «учреждение», а АУ таковым является. 99,5% всех льгот, преимуществ и привилегий, предусмотренных для образовательного учреждения, сегодня распространяется и на АУ.

Перепрофилировать и продать…

Справедливы ли опасения депутатов КПРФ?

– Перепрофилировать или продать автономное образовательное учреждение по закону невозможно, – возражает проректор ВШЭ Борис Рудник.

А приватизировать?

– Фактически невозможно, – подчеркивает Татьяна Абанкина. – Собственность государственного учреждения при переводе в режим АУ как была государственной, так и останется. Я говорю «фактически», потому что все мы знаем отдельные прецеденты незаконной приватизации бюджетных учреждений. Впрочем, незаконно приватизировать АУ будет даже сложнее, чем бюджетное учреждение нынешнего типа.

Опасные сделки

Школа-АУ вынуждена будет вести финансовую деятельность. Но справится ли она?

– Автономное учреждение не может быть признано банкротом. Это гарантировано поправкой, внесенной в Гражданский кодекс РФ, – объясняет проректор ГУ–ВШЭ Борис Рудник.

– Бюджетные учреждения вообще не подлежат банкротству. По той же причине не подлежат банкротству и АУ, – подчеркивает Татьяна Абанкина.

Но разве АУ не дано право оперировать имуществом и осуществлять сделки? А раз так – значит, оно может прогореть?

За мелкие сделки, совершенные АУ (из-за которых, впрочем, никто еще не обанкротился), учредитель не несет субсидиарной ответственности.

Однако любые крупные сделки (в законе об АУ прописано, что такое крупная сделка) будут рассматриваться и одобряться независимым коллегиальным органом – Наблюдательным советом, в который по закону об АУ должны входить от 5 до 11 человек. Это представители учредителей, трудового коллектива, общественности, председатели органов управления имуществом, те или другие компетентные общественные деятели. Таким образом, через Наблюдательный совет учредитель может контролировать финансовую деятельность своего АУ. И если это возможно, не допускать рискованных сделок.

Бюджетные учреждения и до закона об АУ сами зарабатывали деньги. Однако Закон «Об автономных учреждениях» впервые ограничивает возможности чиновников всех мастей контролировать чужие доходы.

– В Бюджетном учреждении заработанные деньги учитываются в смете доходов и расходов, поэтому там нередко происходило замещение бюджетных денег внебюджетными, – объясняет Татьяна Абанкина. – АУ – это относительно самостоятельный хозяйствующий субъект. Поэтому деньги, которые оно зарабатывает самостоятельно, учредителя вообще не должны волновать. Он не вправе ими распоряжаться.

Первые кандидаты

Образовательные учреждения начнут переход в режим АУ с конца 2007 года, когда будут подготовлены все необходимые постановления Правительства РФ.

Эксперты считают, что статус автономного учреждения больше подошел бы для новых моделей интегрированных образовательных учреждений (созданных в ходе эксперимента по реструктуризации сельских школ) и для финансово самостоятельных школ с высоким потенциалом управленческой команды.

– Осенью 2006 года я была в числе экспертов, которые оценивали потенциал кандидатов на конкурсе «Лучшие школы России–2006», – рассказывает Татьяна Абанкина. – Мне было поручено проанализировать конкурсную документацию нескольких десятков школ из разных субъектов РФ. У каждой из этих школ уже есть самостоятельное юридическое лицо, собственный счет в банке, собственные средства, которыми они более или менее эффективно распоряжаются, спортивные сооружения, мастерские, приусадебные хозяйства, крупные компьютерные классы. Я не встретила среди финалистов конкурса «Лучшие школы России – 2006» ни одной школы, которая не была бы способна вести самостоятельную финансовую деятельность.

...Все это так. Но обычные школы (если, конечно, поправка к БК будет принята) могут оказаться между Сциллой и Харибдой.

Сегодня во всех субъектах РФ руководителей образования обучают решать правовые и экономические вопросы, связанные с финансовой самостоятельностью школ. Только за 2006 год в регионах прошли специальные семинары Академии повышения квалификации работников образования и НФПК. Однако во многих субъектах РФ несколько лет назад сделали все, чтобы закрыть только-только начавшие вставать на ноги школьные бухгалтерии.

Школьное самоуправление находится в зачаточном состоянии. Администрации учебных заведений понятия не имеют даже о том, как составлять трехлетний финансовый план, не то что по нему работать. Даже попытка перехода в режим АУ (не говоря о решении всевозможных проблем, возникающих в новом статусе) для них затруднительна.

А в обновленном статусе бюджетного учреждения множество школ с их недостаточным финансированием может лишиться последней возможности подработать.

...Закон «Об автономных учреждениях» должен быть обеспечен всеми необходимыми нормативно-правовыми актами в течение 2007–2008 годов. В феврале 2007 года правительство планирует рассмотреть проекты двух постановлений: «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения», «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений».

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"