ТУПИКИ УПРАВЛЕНИЯ
 

Административные барьеры:
требования к школе делятся на абсурдные и невыполнимые

Органы управления образованием

Рост внешних бюрократических структур вызывает рост числа управленцев внутри школы. Пятнадцать лет назад в каждой школе был один директор и один завуч. Сейчас по штатному расписанию среднестатистической городской школе полагается 6 заместителей директора, не считая заместителя по хозяйственной части, начальника штаба ГО (в ранге заместителя), социального педагога и психолога.
Получается, что если в городе, например, 1000 школ, то число школьных работников, так или иначе занятых управлением, превышает 6000 человек. Огромная часть их рабочего времени уходит именно на взаимодействие с вышестоящими бюрократическими структурами, а никак не на управление процессом обучения детей.
При этом совокупная численность аппарата в вышестоящих органах управления образованием тоже измеряется тысячами. Выходит, что один школьный управленец приходится на одного чиновника. Вот они и работают друг на друга. Фактически система управления стала самодостаточной, ей уже не нужны ни дети, ни учителя, ни, собственно, процесс обучения.
При этом следует учитывать, что эффективность работы управленцев в образовании измеряется не эффективностью работы школ, не оценкой их деятельности со стороны учителей или родителей, а количеством отчетов.
Поэтому число бумаг, представляемых школами в вышестоящие инстанции, давно превысило все разумные пределы. Выросло и количество самих инстанций. Школа отчитывается перед роно, методическим центром, местными управами, Пенсионным фондом, органами налогообложения, создает огромный запас «внутренних» (читай: для проверяющих) документов. Справки по итогам каждой четверти и года (20-30 страниц), о посещении уроков, о проверке журналов, отчет учителя физкультуры (16 страниц), аттестационная папка на учителя (10-15 страниц), справка в Пенсионный фонд (на каждого учителя)... Не менее тысячи листов бумаг (не считая копий) за учебный год в самые различные инстанции!
Другой реально осуществляемой функцией органов управления образованием являются проверки, содержание которых порой доходит до абсурда. Представители контрольных и ревизионных управлений могут, к примеру, начать пересчитывать все уроки, записанные во всех школьных журналах за последние три учебных года. Их число должно сойтись с неким общим числом оплаченных государством уроков. Главная задача тут – найти незаписанные, а значит, формально не проведенные уроки. Это позволяет говорить о том, что школа незаконно выплатила государственные средства за невыполненную работу. Чтобы понять, сколько это уроков и какие это средства, приведем несколько цифр. Если в школе 1250 учеников, то в неделю проводится 1866 уроков, что составляет 63444 урока в год. Практически не бывает, чтобы хоть несколько из этих уроков учителя, проведя, не забыли записать. Какой сизифов труд необходим, чтобы пересчитать все эти записи (за три года, включая кружки и факультативы, это составляет не менее 200 000 уроков), сравнить их с нагрузкой учителей, их зарплатой и обнаружить, кто же «незаконно» получил деньги. Сколько же «потеряло» государство? В настоящее время в среднем за один урок учителю государство платит что-то около 30-35 рублей! Только в виде заработной платы контролерам выплачиваются тысячи рублей, а большим начетом на школу считается сумма в 300-500 рублей.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА. Налицо противоречие между необходимостью управления школами и определенного контроля над ними и реально существующей бюрократической машиной, деятельность которой практически не влияет положительно на конечный продукт производства – обучение детей. Следовательно, в оптимизации управления образованием заинтересованы как сами образовательные учреждения, так и государство и общество в целом, поскольку:
– сегодняшнее управление образованием отвлекает образовательные учреждения от реализации своих основных задач;
– содержание чиновников от образования, занимаемых ими помещений, оргтехники и пр. происходит за счет бюджетных средств, при высвобождении которых можно было бы хотя бы частично решить другие проблемы образования (улучшение материально-технической базы школ, повышение зарплаты педагогическим работникам и т.п.).
Международный опыт управления образованием показывает, что управление в первую очередь должно носить организующий характер. Так, например, руководство государственными школами в Великобритании происходит через местные образовательные власти, в основные обязанности которых входят: предоставление школам мест и система зачисления; финансирование управления; рассмотрение и улучшение стандартов; прием и развитие нового персонала; работа с питанием и транспортом в школе, управление премиями и стипендиями; гарантирование регулярной посещаемости и другие функции организующего характера. За все устройство, управление и контроль школы отвечает директор школы, работающий в рамках, определенных школьными органами управления. При выполнении своих обязанностей директора должны советоваться с местными образовательными властями, школьными органами управления, школьным персоналом и родителями учеников. Налицо равенство участия субъектов образовательной деятельности в процессе образования и коллегиальность в управлении.
Данный подход к решению проблемы эффективен, потому что, во-первых, школа получает возможность заниматься своей основной задачей – учить, а во-вторых, происходит экономия средств бюджета, содержащего огромную армию чиновников.

Проверяющие организации и предоставляемая документация

На районном уровне школу могут проверять следующие структуры:

– санитарная служба;
– органы пожнадзора;
– управление социальной защиты населения;
– налоговая инспекция;
– управление по делам образования;
– администрация района, которая может действовать напрямую, не давая поручения соответствующей инстанции;
– иные организации.

Список этот можно продолжать, так как у этих структур существуют еще и городские структуры, и структуры на уровне субъекта Федерации. И все они – с разной долей регулярности – посещают школу на предмет обнаружения каких-то несоответствий.
Все проверки, которые приходят в школу, можно условно разделить на несколько групп.
1) Плановые проверки. Такие проверки планируются контрольно-инспекционными документами проверяющей организации. Школа получает информацию о такой проверке либо в начале учебного года, либо в начале календарного.
2) Внеплановые проверки:

• связанные с чрезвычайными ситуациями, произошедшими в стране (например, террористический акт – захват заложников в Беслане), в регионе, населенном пункте (например, пожар в одной из школ может повлечь за собой внеплановые проверки противопожарного состояния всех школ), в конкретной школе (например, отравление учащихся в школьной столовой);
• проводящиеся как реакция соответствующих органов на звонки (письменные или личные обращения) родителей (например, по факту обоснованности отказа в приеме ребенка в данную школу).

Соотношение плановых проверок к внеплановым составляет, по оценкам представителей администрации школы, приблизительно один к пяти, то есть количество внеплановых проверок превышает количество плановых в пять раз! Для того чтобы подготовиться к плановой проверке, школьный администратор, чье направление деятельности подлежит проверке, должен потратить не менее недели, фактически забросив свои функциональные обязанности (а ведь среди них есть и другая, не менее важная для школы, и даже срочная работа).

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА. В результате, опять же по собственной оценке администраторов, в их основной деятельности прежде всего «западают» аналитическое направление (мониторинг образовательного учреждения если и ведется, то бессистемно), а также контрольно-инспекционная деятельность самого школьного администратора (посещение уроков и внеклассных мероприятий, проверка классных журналов, дневников и тетрадей учащихся и пр.). Сильно страдает при этом и качество уроков, проводимых администратором (директора, завучи вынуждены еще и вести уроки: и не столько для того, чтобы увеличить зарплату, сколько для того, чтобы обеспечить непрерывность преподавательского стажа): если приходит очередная проверка, а у администратора в этот момент идет урок, дети либо распускаются по домам (если урок последний), либо переводятся «на самостоятельное обучение» – и в том и в другом случае это отрицательно сказывается на качестве знаний учащихся.
Та же самая ситуация складывается с объемом представляемой школой в различные организации документации. Соотношение плановой и внеплановой документации здесь немного меньше – один к трем, но по затратам времени школьного администратора здесь тоже есть над чем задуматься. Так, например, не реже раза в два месяца у заместителя директора школы по воспитательной работе складывается такая ситуация, что он помимо всего прочего обязан представить в различные проверяющие организации порядка трех серьезных аналитических справок по различным вопросам, работа над каждой из которых занимает не один час. На вопрос: «Когда вы это делаете?» – последовал ответ: «Дома, ночью».
В самих представляемых документах случается умышленное искажение информации, укрывательство, приписки. Особенно этому подвержены так называемые «статусные» школы: лицеи, гимназии. Результаты их деятельности сравнивают с результатами обычных «микрорайонных» школ, и разумеется, статусные во всем должны быть лучше. В результате могут возникать ситуации, когда, например, на экзамене ученику выставляется и объявляется одна оценка, а в протокол (и в последующие документы отчетности) заносится другая, на балл выше, поскольку результаты экзаменов – это один из наиболее значимых показателей, по которому оценивают школу в целом.
В результате школой тратится немало времени, сил, нервов ее сотрудников, а все ради того, чтобы «соответствовать» неким неформальным, но функционирующим правилам оценки эффективности ее деятельности.

Казначейство и налоговая инспекция

Совершенно неясно, чем руководствовались законодатели, принимая Налоговый кодекс, приравнявший школы к РАО ЕЭС, к Газпрому и так далее. Даже те школы, которые сегодня могут зарабатывать деньги самостоятельно, поставлены в ситуацию, когда это становится бессмысленным. Помимо бюджетных средств у образова­тельных учреждений имеются и внебюджетные деньги, которые еще несколько лет назад они реин­вестировали на развитие и совер­шенствование образовательного процесса или повышение оплаты труда, не боясь попасть под НДС и налог на прибыль. Со снятием ре­инвестиционных льгот по НДС в 2001 году, а затем в 2002 году по налогу на прибыль ситуация изме­нилась. С отменой федеральных льгот по налогу на имущество настала очередь имущества школы, часть которого, кстати, приобретается и на внебюджетные деньги. Складывается ощущение, что имеет место быть некое целе­направленное наступление на вне­бюджетную деятельность образо­вательных учреждений, которую они постепенно начинают разви­вать, дабы компенсировать дефи­цит бюджета.
Вторая проблема заключается в самой процедуре взаимоотношений образовательных учреждений, ведущих самостоятельный баланс, с казначейством. Если раньше существовало два расчетных счета (бюджетный и внебюджетный) и каждый директор школы знал, что все привлеченные деньги может потратить у себя, и оперативно, то теперь об оперативности можно только мечтать. Второй год бюджетные и внебюджетные средства попадают в один общий котел — казначейство. Оттуда деньги вынимаются через организации, выигравшие тендер. Пусть бы это касалось бюджетных денег, но почему внебюджетные, добытые школой, ждет такая же участь? Все средства становятся, по сути, бюджетными. Получается, что внебюджетка покрывает недостаток бюджетных средств. Но такого не должно быть. Если бюджет в лице конкретных учредителей недофинансирует образовательное учреждение – более 10 лет не обновляется мебель, не оплачивается косметический ремонт, а школа привлекает средства и хочет их потратить на эти цели, то пусть это и будет правом школы. Возможности школы сейчас расширяются: при ней создаются центры дополнительного образования, спортивно-оздоровительные клубы, и если образовательное учреждение идет по пути поиска ресурсов (бюджетных средств все равно не будет хватать), то оно должно знать, что все заработанные им деньги у него и останутся.
Сама процедура прохождения документов в казначействе довольно долгая. Причем сдавать, получать, пересылать их надо в строго определенные дни. Проблема обостряется в конце финансового года, когда вдруг всплывают остатки накопленных денег. Их нужно быстро потратить, но при существующем механизме это невозможно. За неисполнение бюджета следует наказание. Неистраченные средства переводятся в бюджет нового года. К тому же, пока школа проходит систему комиссий, товар может измениться в цене. И тогда все начинай сначала. Не говоря уже о том, что зачастую выигравшие фирмы предлагают школе дешевые и некачественные товары. А если вдруг в школе возникнет какая-то экстренная ситуация, для которой срочно потребуются деньги (например, аварийного плана, что очень вероятно, учитывая изношенность зданий многих школ), то пока образовательное учреждение будет ждать покрытия необходимых расходов из бюджета или согласования на использование внебюджетных средств, последствия могут оказаться печальными.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА. Переход на казначейство привел школы к худшим временам советской власти. По статейному финансированию директор школы должен согласовывать с чиновником из казначейства, что ему купить — парту или компьютер. Кроме этого директор должен еще показать, что он провел тендер.
Понятно, что структура казначейства подразумевает контроль за расходованием бюджетных средств, но процедура контроля нуждается в упрощении. В идеале школа должна самостоятельно выходить на казначейство, минуя районные структуры.
Проблему взаимодействия школ с казначейством при расходовании внебюджетных средств школы пытаются решать через создание Попечительских советов. Где-то эти советы даже регистрируются как самостоятельные юридические лица, и тогда все внебюджетные деньги школы поступают и расходуются уже со счета этого юридического лица. Где-то финансовая деятельность по привлечению и расходованию внебюджетных средств Попечительскими советами не формализована, то есть фактически незаконна.
Правительствен­ные и отраслевые документы (в частности Программа развития образования в России до 2010 го­да) призывают образовательные учреждения к развитию финансо­вой самостоятельности и привле­чению внебюджетных средств. Но каким образом декларации под­держиваются на практике? Кроме снятия льгот по налогам, есть еще бюджетная реформа 2004 – ­2006 годов. Так называемые прин­ципы реструктуризации бюджет­ного сектора Правительство РФ одобрило в сентябре 2003 г. Один из выводов из документа следующий: на срок реформы, то есть до 2006 года, необходимо ли­шить бюджетные учреждения пра­ва самостоятельного использова­ния внебюджетных средств. У лю­бого здравомыслящего человека сразу возникнет вопрос: зачем же зарабатывать, если не будет воз­можности распоряжаться своими деньгами?
Чтобы не допустить резкого снижения объемов внебюджетной деятельно­сти образовательных учреждений, регионам рекомендуется разрабо­тать «методы стимулирования». На­до полагать, стимулирования руко­водителей и коллективов «методом премий» за определенные объемы внебюджетной деятельности. Хотя в последнем предложении и про­сматривается определенный ци­низм, другого способа заставить администратора привлечь в школу деньги и тут же их отдать не вид­но. На аналогичный вывод напра­шивается и похожее на принцип «отобрать и поделить» предложе­ние «разработать систему мер для выравнивания внебюджетных дохо­дов учреждений».
Необходима реальная самостоятельность школ, а она невозможна без легализации средств, идущих в образование. В каждой американской школе есть почетная доска, на которой золотыми буквами написаны имена людей, внесших финансовый вклад в школу. А у нас все тайно. Если родители легально приносят свои деньги в школу, то с этих денег не должны по второму разу собираться налоги. А именно это происходит сейчас. Родители заработали определенную сумму, заплатив с нее налоги, принесли ее в школу – и эти деньги облагаются налогом вторично. С любого «живого» рубля, официально принесенного родителями в школу, школа может рассчитывать максимум на 55-60 копеек.
Таким образом, проблема требует решения как на законодательном уровне, так и на исполнительном – при реализации задекларированных, привлекательных для образовательного учреждения позиций.

Электроснабжающая организация, теплоснабжающая организация и водоканал

В январе 2005 г. в 70 школах Омска был отключен свет. Таким способом акционерная компания «Омскэнерго» решила «выбить» из администрации города долг. Война между мэрией и энергетиками шла уже больше года. Но в начале декабря Арбитражный суд Омской области отказал компании в удовлетворении иска о взыскании с властей Омска 153 миллионов рублей. Тогда энергетики решили взять школьников в «заложники».
С отключением от электроэнергии в школах перестали работать столовые, во вторую смену в классах было темно, не работали компьютерные классы и оборудование в школьных мастерских, срывались уроки информатики и технологии.
Городская прокуратура возбудила уголовное дело по факту обесточивания учебных заведений и пригрозила арестами главных зачинщиков «акции устрашения». Энергетики вернули свет в школы, намекнув, однако, что если мэрия и впредь будет проявлять неуступчивость в вопросе оплаты долгов и текущих платежей, то весь город вскоре погрузится во тьму.
Ситуация с отключением электроэнергии в школах Омска за долги городской администрации перед энергетиками не единственная в своем роде. В апреле 2004 г. было обесточено более 20 школ в Амурской области из-за долгов, составляющих в общей сложности 4 млн рублей. Компания «Амурэнерго» заявила, что руководство районов и школ ничего не предпринимает для погашения долгов.
Подобные проблемы возникают и во взаимоотношениях школы с другими поставщиками ресурсов – теплоснабжающей организацией, водоканалом. Правда, существуют и другие причины, помимо задолженности городских бюджетов коммунальщикам, прекращения подачи ресурсов в школы. Школы остаются без тепла, света и воды из-за аварий (Москва), плохой подготовки к зиме (Дальний Восток), вызванных устаревшим оборудованием, износом фондов; из-за хищений цветных металлов (Пермь). В Пермской области был прецедент, когда горячую воду во всем городе (Березники), в том числе и в образовательных учреждениях, отключили накануне учебного года из-за крупных долгов энергетикам физических лиц.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА. Понять коммунальщиков, желающих получить свои деньги, можно. Услуга оказана, а деньги не уплачены. К тому же у них самих существуют денежные обязательства не только перед своими сотрудниками, но и перед поставщиками, например, угля. Требуют ремонта, а следовательно затрат, котельные, тепловые и электросети и т.п. И крайними в этой ситуации оказываются школы, т.к. предприятия-монополисты полагают, что местные власти не могут допустить длительного перерыва в учебном процессе и будут изыскивать возможности погашения долгов. Но администрации городов, с одной стороны, не торопятся погашать долги, с другой – «грозят пальчиком» коммунальщикам во всех возникающих случаях отключения, используя административный ресурс. Довольно апатичное поведение чиновников в таких ситуациях связано еще и с тем, что в большинстве случаев в зданиях самих администраций есть и вода, и свет, и тепло, т.к. за них оплачено в полном объеме и где-то даже с опережением. А вот оплата подобных услуг для школ осуществляется, похоже, по остаточному принципу.
Государство должно своевременно финансировать школы, чтобы они могли рассчитываться с энергоснабжающими организациями, водоканалом, поскольку штрафные санкции у них очень высокие. У школы № 314  Санкт-Петербурга, кстати, был прецедент: она выиграла процесс в Арбитражном суде у Ленэнерго. В течение двух лет ее не финансировали, и Ленэнерго школе как юридическому лицу предъявило претензии. Администрации школы удалось доказать, что задолженность случилась не по вине образовательного учреждения, но таких прецедентов в принципе быть не должно.
Речь здесь может идти также и о повышении личной ответственности всех участников данных взаимоотношений: муниципалитетов – за несвоевременную оплату услуг, коммунальщиков – за срыв учебного процесса (что в конечном итоге может рассматриваться как нарушение конституционного права каждого гражданина на образование).

Избирательная комиссия

В течение двух месяцев перед очередными выборами практически каждая российская школа подвергается нашествию разнообразных проверяющих. Их требования к помещению, где будет находиться избирательный участок, жестче, чем к школьному зданию как таковому. Администрации школ приходится отвлекаться от своих прямых обязанностей и решать многочисленные «вопросы».
В предвыборную пятницу уроки сокращаются, детей отпускают по домам, группа продленного дня завершает работу задолго до его окончания – в здании начинается монтаж оборудования (если школа работает на шестидневке, то в субботу занятия не проводятся). Соответственно в понедельник после выборов в школе проводится санобработка: после нескольких тысяч взрослых посетителей пускать детей в здание все-таки боязно. Поэтому занятия отменяются вообще.
Самое интересное, что за весь этот напряженный труд, за все беспокойство, за нарушение учебного процесса школа получает в лучшем случае спасибо. Никто ничего не компенсирует. Наоборот, школа еще и помогает избирательным комиссиям своими ресурсами. Сплошь и рядом компьютеры, мебель, даже цветы дает школа. Но избирательному ведомству, по-видимому, и этого мало. В печати проходила информация о том, что председатель Центризбиркома Александр Вешняков хотел бы договориться с Минобрнауки о совмещении своих планов создания системы электронно-сенсорного голосования с программой компьютеризации общеобразовательных школ. В противном случае получается дороговато: на каждый участок требуется 7-8 спецкомпьютеров по 4 тысячи долларов за каждый.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА. Безвозмездное предоставление помещений избиркомам абсолютно законно. И закон о выборах президента, и закон о выборах депутатов Государственной думы обязывают к этому глав муниципальных образований. Но ведь нигде – ни в одном законе, ни в каком другом нормативном правовом акте – не сказано, что преимущественное право на исполнение этой повинности должно ложиться на школы! Просто... так повелось. И всех это, в общем, устраивает. Кроме школы. Но она, увы, права голоса не имеет.
С внесением в 2004 году поправок в федеральное законодательство об образовании школа как государственное учреждение лишена всякой финансовой самостоятельности. Теперь любое извлечение дохода фактически приравнено к коррупции. Даже денежная компенсация школам из городского бюджета за проведение выборов может быть истолкована как нецелевое использование государственных средств.
Для решения этой проблемы необходимо политическое решение, вариантов которого может быть несколько.
Продолжать организовывать избирательные участки в школах, предусмотрев для школы компенсацию «за причиненные неудобства». Данный подход не решит проблем непроведенных из-за подготовки избирательного участка уроков, отвлечения администрации школы и учителей от своей основной деятельности, но по крайней мере школа, потеряв одно, приобретет за счет выборов другое – на что своих средств не хватает.
Вообще нужно освободить школу от этой «феодальной повинности». Страна располагает более чем достаточным количеством публичных объектов, пригодных для проведения выборов. Административный и финансовый ресурсы региональных органов власти вполне позволяют задействовать их, предоставив школе возможность исполнять свое предназначение.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"