ТУПИКИ УПРАВЛЕНИЯ
 

Административные барьеры:
одиннадцать препятствий в работе школы

Чтобы с ними справиться, их нужно знать

Школа страдает от бюрократии» – эта фраза стала расхожей, и с ней никто не спорит, даже чиновники. Но и по сегодняшний день школа страдает… безмолвно. Практика управления образованием остается прежней. Хотя в ней, как и в любой управленческой деятельности, можно было бы вычислить «узкие места», тупиковые ходы, бесполезные требования и мероприятия.
По заказу Национального фонда подготовки кадров (НФПК) эту работу взял на себя институт национального проекта «Общественный договор». Результат – двухсотстраничная брошюра «Изучение административных барьеров в системе образования». В брошюре – перечень и анализ бюрократических препон, интервью с директорами и чиновниками, рассмотрение зарубежного опыта, рекомендации, как устранять административные барьеры.
Сегодня мы начинаем серию публикаций по материалам проекта.

Низкое качество работы органов управления образованием

В связи с низким качеством и несистемностью работы органов управления образованием школьные учреждения испытывают серьезные затруднения. Директора школ считают, что именно из органов управления образованием исходит приблизительно треть неразумных и отнимающих ресурсы требований.
Распоряжения, направляемые в школу, практически не содержат мотивировочной информации, позволяющей директору оценить содержательные, а не дисциплинарные последствия исполняемого распоряжения. Работники органов управления образованием не несут субсидиарной ответственности за разъяснение директору сути требуемых от него действий, зачастую ограничиваясь (особенно на уровне районных отделов образования) констатацией «так спустили сверху». Уровень согласования требований, направляемых в школу через орган образования, невысок. Чиновники не отвечают за жесткую «выбраковку» требований невысокого качества или заранее невыполнимых.
…Статус органов управления образованием в структуре местной администрации регламентирует их подчиненность административным правилам контроля и документооборота данной администрации. Органы управления образованием практически не используют преимущества такой системы в интересах школьных учреждений: не создают межведомственных комиссий, позволяющих если не согласовывать, так упорядочивать требования разных ведомств к школе, не решают возможную часть проблем школы на уровне учредителя.
…Директор школы присутствует на таком количестве совещаний, что они занимают значимый объем его рабочего времени. Зачастую директор только на совещании узнает, о чем именно пойдет речь, и бывает не подготовленным к продуктивной работе. По итогам совещания директор получает большой объем не систематизированных ни по актуальности, ни по приоритетности, ни по функциональному содержанию документов.
Велико ведомственное нормотворчество при низкой юридической квалификации специалистов, недостаточном знании актуального законодательства и тенденций его изменения. При этом полномочия должностных лиц четко не определены, письменные процедуры отсутствуют.

Неразвитость системы управления школой

Поток распоряжений и требований, направляемый в школу, не соответствует возможностям ее системы управления. Большое количество совещаний, отчетов, мероприятий требует наличия у школ системы управления, способной обработать все эти сигналы. Однако в школе вся система управления состоит из одного-двух человек, при этом они еще заняты в образовательном процессе.
Информация из органов управления образованием поступает не только централизованно, будучи утвержденной руководителем, но и от множества сотрудников, которые обращаются в школы напрямую. Это приводит к дублированию и противоречивости информации.
Такое взаимодействие характерно для внутриорганизационных связей. Но внутри организации работник, получивший противоречивые указания, не несет за них ответственности, а директор представляет отдельное юридическое лицо и в любом случае отвечает за свои действия.
Итак, генерируемый сегодня органами управления образованием объем информации требует от школ полноценной системы управления. Даже если этот объем будет сокращен, то все равно неразвитая система управления школами не сможет полноценно работать, особенно в условиях хозяйственной самостоятельности.

Противоречивая и громоздкая система отчетности

Школьное учреждение не в состоянии качественно и в срок сформировать и многообразную отчетность, требуемую различными ведомствами и органами управления образованием. По разным источникам, школа составляет до 90 отчетов в год. 40% из них директора считают неразумными: они ничего не добавляют к эффективности функционирования школы, не используются в качестве основания для принятия управленческих решений. Кроме того, более трети всех отчетов руководители образовательных учреждений считают невыполнимыми либо с точки зрения невозможности сбора требуемой информации (вообще или в срок), либо в связи с тем, что деятельность, которая требует отчета, не может быть выполнена. В том числе и потому, что выполнять ее никто не собирался.
…Процедура сбора отчетной информации ведомствами, в том числе органами управления образованием, непрозрачна и противоречива: возможны ситуации, при которых школа в течение нескольких недель сообщает близкие друг другу отчетные данные, истребованные разными отделами одного и того же органа управления образованием.
Руководители школьных учреждений не могут разумно планировать деятельность по формированию отчетов, поскольку полного перечня всей отчетности, которую должна предоставлять школа, не существует. Сроки периодической плановой отчетности никак не учитываются при направлении в школу других, разовых или тематических отчетов. Хронологические «пики» отчетности приходятся на самые загруженные месяцы функционирования школы.
Сбор разнообразной отчетной информации, вместо того чтобы представлять собой набор простых, открытых и последовательных процедур, в целом ряде случаев превратился в существенные препятствия (особенно это касается финансово-бюджетной отчетности). Консультационное сопровождение формирования отчетности со стороны запрашивающих органов явно расценивается школами как недостаточное.
Отсутствует система мониторинга деятельности школьного учреждения. В этой связи отчетные показатели практически каждый раз вычисляются заново и вручную. В большинстве случаев отчетность, в том числе постоянно запрашиваемая, не имеет инструментальной программной оболочки, позволяющей автоматически вычислять динамику изменений за отчетный период.
Практически полностью отсутствует обратная связь, позволяющая директору не только получить оценку своей исполнительской дисциплины, но и понять, как именно были учтены отчетные показатели в образовательной государственной и муниципальной политике.
Директора школ считают, что для нормальных процедур отчетности по требованиям всех ведомств (за исключением специализированной деятельности, например бухгалтерской) необходимы ставки специальных работников. В настоящий момент формированием отчетов занимаются собственно директора, их заместители, социальные педагоги, методисты и классные руководители, функциональные специалисты (бухгалтер, секретарь и т.п.).

Неадекватная система проверок деятельности школы

Школьное учреждение не может быстро, с первого раза и с приемлемым качеством пройти почти любую проверку своей деятельности. При этом проверяют его в среднем двадцать раз в год. Более или менее четкого представления о нормальном количестве проверок школы не существует.
Руководители школьных учреждений не могут планировать деятельность школьного учреждения с учетом проверок, поскольку скоординированный график проверяющих действий отсутствует. Бывают ситуации, когда школьное учреждение могут проверять несколько организаций одновременно.
Директора плохо представляют себе технологию и процедуру проверки, а также свои права в отношении деятельности контролирующих организаций, поэтому стараются завязывать неформальные отношения с представителями проверяющих ведомств, нередко практикуется способ «договоримся по-хорошему». Практически никто из руководителей органов управления образованием и школьных учреждений не имеет устойчивого представления о возможностях, вытекающих из реализации ФЗ «О защите прав юридических и физических лиц при проведении государственного контроля и надзора».
…Существуют общие для школ хронические проблемы с результатами проверок отдельных ведомств. Причем, по мнению проверяющих, органов управления образованием и директоров школ, в ряде случаев проверяется соответствие требованиям, которые школа выполнить не может (требования инспекции противопожарной безопасности, СЭС, органов внутренних дел и т.п.).
Директора школ и руководители органов управления образованием считают, что для нормального прохождения всех проверок необходимы ставки специальных работников. Все время этих работников будет занято изучением документации о требованиях и подготовкой к проверкам. В настоящий момент этим занимаются собственно директора, их заместители и функциональные специалисты.
Часть проблем выходит за рамки отрасли образования. Например, требования контролирующих органов не приведены в соответствие друг другу. То есть школа иногда должна исполнять противоречащие друг другу правила.
Так, как показало исследование, требования к одному и тому же объекту (например, краске на стенах) у органов санэпиднадзора и инспекции противопожарной безопасности противоречат друг другу. Аналогично невозможно соблюсти одновременно нормативы относительно решеток на окнах, существующие у противопожарной инспекции и вневедомственной охраны.
С другой стороны, строительными нормами и правилами, в соответствии с которыми построено большинство существующих школ, не предписывалось, к примеру, достаточное количество подсобных помещений для разнообразного имущества, которое захламляет сейчас коридоры и проходы к эвакуационным выходам. Школа наказывается за соответствие прошлым правилам, изменение которых при оценке на соответствие нынешним правилам не учитывается.
Огромное количество школьных проблем с контролем исполнения бюджета и финансовым администрированием почти полностью вытекает из невысокой квалификации бухгалтеров и отсутствия знаний, навыков и опыта работы по казначейскому исполнению бюджета у директоров. Однако привлечь более квалифицированные кадры не позволяет как объем доступных ресурсов, так и невысокий уровень профессиональных аналитических задач.
Таким образом, школа должна исполнять общее правило (для всех получателей бюджетных средств) в условиях отсутствия инфраструктуры (кадры, программное обеспечение) исполнения правила. Причем контролером правила и является организация, не создавшая условий для того, чтобы его можно было выполнить.

Ущербность автономности образовательного учреждения

Школа организует свою деятельность и взаимоотношения с другими организациями как НЕавтономное учреждение.
Формально законодательством образовательным учреждениям предоставлен статус юридического лица (ст. 12 Закона РФ «Об образовании»). Подавляющее большинство ОУ созданы в форме муниципального некоммерческого учреждения.
Некоммерческое учреждение, как организационно-правовая форма, обладает рядом специфических ограничений. В частности, имущество передается на праве оперативного управления и управлять этим имуществом (отчуждать, приобретать, сдавать в аренду или иным способом распоряжаться) можно только с согласия собственника. В основе этого правила – требование законодательства о том, что учредитель несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения (ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Кроме того, собственник вправе в любое время изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ).
Таким образом, образовательное учреждение отказывается от некоторой автономности уже в силу выбранной учредителем организационно-правовой формы.
По общему правилу, некоммерческой организацией (юридическим лицом) может управлять только учредитель (собственник). Он определяет внутреннюю структуру, систему принятия решений и др. путем закрепления в уставе.
Структура и порядок управления образовательным учреждением определяются не учредителем, а Правительством РФ в типовых положениях об образовательном учреждении и разрабатываемых на их основе уставах (ст. 12 Закона «Об образовании»). Принуждение к исполнению требований законодательства осуществляется через системы лицензирования и аккредитации образовательных учреждений.
Обязательные требования к ОУ устанавливаются на федеральном и региональном уровнях. Эти требования касаются как образовательной деятельности (минимальная оснащенность учебного процесса и оборудование учебных помещений), так и образовательного учреждения (строительные нормы и правила, санитарные нормы, охрана здоровья обучающихся, защита населения и территории от ситуаций природного и техногенного характера и т.п.).
На муниципальные органы возлагается обязанность обеспечить содержание зданий и сооружений ОУ и обустройство прилегающих к ним территорий, а на образовательные учреждения – все остальное «в пределах собственных финансовых средств». Несмотря на это, школа не вправе не исполнять возложенные на нее требования, мотивируя отсутствием финансовых средств, т.к. она несет ответственность за соблюдение образовательных стандартов, за обеспечение безопасности учащихся и т.п.
Школа не является самостоятельной и в планировании бюджета. Она должна руководствоваться существующими бюджетными нормативами. Относительно свободна школа лишь в расходовании средств, заработанных в рамках собственной предпринимательской деятельности. Но и в данном случае, как показывает исследование, учредитель может принять решение о целевом использовании полученных доходов.
При организации учебного процесса школа должна руководствоваться установленными нормативами (по количеству учебных часов, по набору обязательных предметов, по способам контроля знаний учащихся и т.п.). Все внешкольные мероприятия, как правило, согласуются с органом управления образованием.

Недостаток ресурсов и компетенции по поддержанию имущественного комплекса

Школа не обладает ни полномочиями, ни ресурсами для управления имуществом, закрепленным за ней на праве оперативного управления.
Требования к имуществу, которое должно быть передано в управление школе, содержатся в федеральном и региональном законодательстве. А передача зданий в управление школе производится муниципалитетами. Ни директор, ни школа в целом не имеют возможности регулировать объем закрепленного за школой имущества, предпринимать какие-то меры, если оно не соответствует федеральным требованиям.
В то же время субъектом контроля со стороны контрольно-надзорных органов является не собственник имущества (муниципалитет), а руководитель школы. От него требуется соблюдение установленных требований по целевому назначению подсобных помещений школьного здания, соблюдение требований по безопасности, пожарных норм и т.п. В процессе контроля вопрос о том, соответствовало ли школьное имущество установленным требованиям в момент закрепления его за школой, вообще не рассматривается.
Кроме того, часть требований к образовательному учреждению появляется ситуационно – в связи с техногенными или природными катастрофами, либо отдельными мероприятиями. Средства на выполнение этих требований бюджетом школы не предусматриваются. Директор вынужден либо искать возможность перераспределения бюджета, либо использовать для выполнения требований средства родителей или доходы от платных услуг.

Сложность администрирования бюджетного процесса

Школа не может быстро и качественно составить бюджетную заявку, пройти все необходимые процедуры и своевременно получить из бюджета средства, израсходовать их и отчитаться в установленный срок.
С этой проблемой школа сталкивается:
– на этапе составления бюджетной заявки;
– на этапе взаимодействия с казначейством;
– при взаимодействии с централизованной бухгалтерией;
– в процессе расходования бюджетных средств;
– при подготовке отчетов;
– при прохождении контроля использования бюджетных средств.
Перевод образовательных учреждений на казначейское исполнение обязательств начался сравнительно недавно. Как показывает исследование, казначейское исполнение бюджета требует специальной подготовки, профессиональной бухгалтерии, что у школьного учреждения отсутствует.
В силу специфики бюджетного процесса финансовый год совпадает с календарным годом. Для школы это крайне неудобно, поскольку календарный год не совпадает с жизненным циклом образовательного учреждения. Ни директор школы, ни бухгалтер, ни даже централизованная бухгалтерия не в состоянии подготовить адекватный экономический прогноз об уровне затрат на полтора года вперед. Поэтому многие цифры бюджета указываются произвольно. При получении денег возникают реальные проблемы с перераспределением средств из одной статьи доходов в другую.
Кроме того, в силу специфики работы казначейства деньги по утвержденным бюджетам поступают к концу первого квартала (иногда позднее). Произвести траты и подготовить отчет необходимо не позднее 15 ноября – далее казначейство будет занято подготовкой общих годовых отчетов. Поэтому самый пик расходования средств приходится на летний период, когда большинство учителей в отпуске.

Принуждение к исполнению функций социального агента

Школы организуют участие школьников в мероприятиях других ведомств, в ряде случаев предоставляя для этого помещение и персонал. Большинство мероприятий проводится в учебное время. В сельской местности школы решают также проблему организованного проезда учащихся к месту проведения мероприятия.
Для органов здравоохранения школы организуют медицинские осмотры и вакцинацию, для военных комиссариатов – работу призывных комиссий, для органов опеки и попечительства – контроль над сиротами и социальными сиротами, для комиссий по делам несовершеннолетних – коррекционную работу с подростками. Школы также принимают участие в разовых кампаниях других ведомств, в основном по информированию школьников, например, о правилах дорожного движения.
Школа рассматривается всеми в качестве оптимального социального агента для категории школьников: она концентрирует целевой контингент на 100% и является агентом, действующим постоянно и готовым к работе ежедневно, исключая два месяца летних каникул. Альтернативные способы (почтовые сообщения, работодатели в отношении работников с детьми и пр.) не отработаны, не дают 100% охвата и не являются бесплатными. Школе же по сложившейся традиции работа в качестве агента не компенсируется.

Принуждение к исполнению функций инфраструктуры иных ведомств

Школы вынуждены организовывать специальную деятельность для разных ведомств.
Школы по запросам собирают данные и составляют периодические и разовые отчеты, проводят мероприятия в рамках общероссийских, региональных и местных кампаний (празднование Дня Победы, усиление мер безопасности и т.п.). Кампании обычно сопровождаются необходимостью подготовки планов их проведения. Школы также предоставляют помещения и частично персонал для проведения выборов и референдумов всех уровней. Запрашиваемые отчеты часто построены на одних и тех же исходных данных, различаясь только по форме представления и компоновке.
Обращение ведомств к школе частично обусловлено объективными причинами: например, в сельской местности часто, кроме школ, негде проводить голосование избирателей. Но основным побудительным мотивом ведомств, как представляется, является практика безвозмездного обслуживания школой запросов ведомств: школа не требует финансирования работ или иного выделения ресурсов, хотя ведомства в ответ иногда предоставляют услуги или «закрывают глаза на нарушения».

Принуждение к участию в жизни местного сообщества

Школа по заданиям органов местного самоуправления организует мероприятия для населения на прилегающей к школе территории или участвует в общих мероприятиях муниципального образования.
Основными видами таких мероприятий являются субботники по уборке территории и праздники, в рамках которых проводятся тематические уроки, встречи с ветеранами, концерты, шествия и т.п. действа. Кроме самих мероприятий, школа оказывается вовлеченной и в процесс планирования – составляются многочисленные планы юбилейных торжеств. Вся совокупность этих планов выполнена быть не может, поэтому все стороны понимают, что составляются они только «для галочки».
Часть мероприятий муниципалитеты проводят в рамках государственных или региональных кампаний (60 лет Победы, юбилей области и т.п.).
Школы в глазах муниципалитета обладают рядом качеств, делающих их идеальным участником жизни местного сообщества: школы покрывают всю территорию и имеют «волонтеров» с разнообразной специализацией (музыканты, художники, спортсмены и прочее). Иных действенных агентов на территории муниципалитеты не имеют: органы территориального общественного самоуправления в микрорайонах пока слабы и ненадежны.

Сложность и противоречивость законодательства

У школы постоянно возникают проблемы в применении законодательства, разрешении множества правовых коллизий, отслеживании изменений в нормативно-правовой сфере.
Образование в течение последних лет находится в состоянии реформирования. Принимается новое законодательство, которое либо прямо, либо косвенно влияет на права, обязанности и ответственность школы.
В настоящий момент законодательство, регулирующее деятельность образовательного учреждения, содержится в многочисленных законах, подзаконных актах. Никакой специальной систематизации принимаемых норм не существует. В итоге законодательство носит многоуровневый характер, нормы разных актов не согласуются между собой.
Принимаемые нормативные акты общего характера не учитывают специфику школьных учреждений, в том числе связанную с жизненным циклом школы, и не предусматривают для образовательных учреждений особых переходных периодов, в течение которых школа могла бы менее болезненно пройти через изменения.
Работа по выявлению и устранению коллизий правовых норм, формированию переходных положений и определению сроков приведения в соответствие новым нормам органами управления образованием не организована, хотя на этапе реформирования эта работа должна быть приоритетной. Органы управления образованием должны наладить сбор и обобщение информации о правоприменении с передачей в органы власти всех уровней предложений по внесению изменений в нормативные акты.
Необходимо кодифицирование норм и создание «Образовательного кодекса», который бы строго и логично описал права и обязанности участников образовательного процесса и закрепил основные процедуры деятельности школ.

Редакция благодарит ИНП "Общественный договор" за предоставленные материалы

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"