ДОКУМЕНТЫ N 117
Модернизация российского образования:
достижения и уроки
Аналитический доклад группы экспертов
Всемирного банка (извлечения)
Резюме
Россия добилась существенных
результатов в реформировании успешной во многих
аспектах, но негибкой, чрезмерно
централизованной и консервативной системы
образования, унаследованной от Советского Союза.
В последние годы проводилась серьезная
модернизация образования. Однако еще многое
предстоит сделать для устранения пробелов в
стратегии модернизации, а также для успешной
реализации ряда ее важнейших направлений. В
настоящей аналитической записке
рассматриваются некоторые важные нерешенные
проблемы, к которым могут быть обращены
следующие шаги модернизации. Цель настоящей
аналитической записки заключается в уточнении
позиции банка по основной повестке –
модернизации образования. Она послужит основой
для дальнейшей исследовательской работы банка в
сфере образования. Записка также нацелена на
поддержку руководства вновь созданного
Министерства образования и науки при анализе и
реализации образовательной политики.
Главное беспокойство при анализе
образовательной политики связано с тем, что до
сих пор не сделаны шаги, меняющие ориентацию
управления образованием с правильного
выстраивания процессов на достижение конкретных
образовательных результатов и социальных
эффектов. Эту ситуацию в школьном обучении
высвечивают, например, результаты исследования
Организации экономического содействия и
развития (ОЭСР) по оценке учебных достижений
учащихся (РISА), которые показали, что
одновременно с наличием уверенных
математических и естественно-научных знаний
сегодня российским учащимся не хватает навыков
применения имеющихся знаний в реальных
жизненных ситуациях. Усиление внимания к
формированию прикладных умений требует
существенного изменения учебных материалов,
методик преподавания и методов оценки качества
образования. Более того, за этим должно
последовать обновление системы подготовки и
повышения квалификации педагогических кадров
(…)
Одной из проблем, на решение которых направлена
Концепция модернизации образования, является
повышение равенства доступа к образованию. Речь
идет не только о высшем образовании.
Государственное финансирование общего
образования по международным стандартам
остается на низком уровне и очень неравномерно
распределяется географически. В нескольких
регионах начали работать системы подушевого
финансирования образования, и этот опыт может
быть полезен для проведения политики в масштабах
всей страны.
Образование – это не тот сектор, где одна реформа
может устроить всех. Перед федеральным
правительством стоит важнейшая задача по
проведению мониторинга хода развития ситуации,
изучению накопленного опыта и консультированию
местных властей в области реализации реформы.
1. Общий обзор
(…)
Контекст
Советская система образования
славилась подготовкой ученых высочайшего
уровня. Ее характерными чертами были
институциональная специализация и отсутствие
гибкости, вытекающие из концепции образования
как подготовки для плановой экономики, а также
чрезмерная централизация. В течение последних 15
лет предпринимались усилия, направленные на
преодоление этих характеристик, причем успешнее
всего проходила децентрализация. Что касается
подготовки российских школьников и студентов к
вступлению в глобальную динамичную конкурентную
экономику, основанную на информационных
технологиях и знаниях, то важнейшие шаги еще
предстоит сделать. Ключевой задачей является
обеспечение способности системы образования
гибко реагировать на изменение потребностей
экономики и нового общественного устройства.
Существенным фактором, который окажет сильное
воздействие на все уровни образования в течение
двух следующих десятилетий, является сокращение
рождаемости, наблюдающееся с 1989 года. На тот
момент общий коэффициент рождаемости составлял
2,01 и примерно достигал уровня воспроизводства
населения. В течение следующих десяти лет
значение коэффициента падало, и в 1999 году
составило всего 1,17. Затем в 2002 году был небольшой
рост – до 1,32, но опыт европейских стран
показывает, что возвращение к уровню
воспроизводства населения маловероятно в
течение многих лет. По оценке ООН, в России к 2015
году произойдет сокращение числа детей в
возрастных группах 5–14 и 15–19 лет соответственно
на 38 и 47% по сравнению с 2000 годом. В принципе это
даст возможность распределять образовательные
ресурсы среди меньшего числа учащихся. Однако
поскольку среднее число учащихся, приходящихся
на одного учителя, и без того находится на
достаточно низком уровне – 11,5 по сравнению со
средним показателем ОЭСР 14,3, – направление
потенциально сэкономленных средств в систему
образования может оказаться непростым делом. Это
касается прежде всего сельских школ, которые в
любом случае будут зависеть от массового оттока
населения из села при благоприятном развитии
экономики.
Концепция модернизации
образования: сегодняшние результаты
В последние годы правительство сделало
ряд существенных шагов, предложенных в рамках
Концепции модернизации российского образования.
Их целью является повышение качества, расширение
доступа и повышение экономической эффективности
образования. Были разработаны и внедрены
федеральные стандарты общего образования, новое
поколение стандартов профессионального
образования. Через разработку единых стандартов
и подходов к оценке учащихся и образовательных
учреждений министерство сделало попытку не
допустить того, чтобы в результате
децентрализации возросло неравенство в
образовательных результатах. В средней школе в
качестве эксперимента вводятся гибкие программы
профильного обучения. Обновлению содержания
школьного образования способствовала
либерализация рынка учебников. Подготовлена
программа модернизации системы подготовки
педагогических кадров, учитывающая многие
стрессы, которым подвержены учителя и система
образования в целом. Кроме того, внедрение
информационно-коммуникационных технологий (ИКТ)
в образование является позитивным шагом на пути
к обеспечению более равного доступа к
качественному образованию.
В 2001 году начался эксперимент по введению
единого государственного экзамена (ЕГЭ), быстро
набирающий темпы: пять участвующих регионов в 2001
году и уже 47 регионов в 2003 году. Целью экзамена
является повышение доступности высшего
образования, внедрение единых стандартов оценки
результатов обучения и сокращение коррупции и
неофициальных платежей в системе образования. По
предварительным данным, в 2004 году экзамен сдали
более 800 тыс. выпускников общеобразовательных
учреждений (порядка 70% от общего числа) из 64
регионов.
Во многих регионах школы получили финансовую
самостоятельность и ввели прозрачные формы
управления с участием общественности, что
позволило повысить эффективность использования
бюджетных средств. Этой же цели, а также
повышению доступности качественного
образования способствовала реструктуризация
сети школ в сельских районах. (…)
Опыт реализации программы модернизации
обнаружил некоторые серьезные пробелы в
исходной концепции, а также проблемы с
осуществлением некоторых ключевых реформ.
Например, как показано в разделе 3 настоящего
аналитического доклада, несмотря на
поставленную Президентом РФ в 2000 г. общую задачу
введения подушевого финансирования общего
образования в Российской Федерации, опыт
регионов, взявшихся за ее решение, показывает,
что единый и простой путь реализации данного
направления реформ пока не найден. Большая часть
регионов так и не выполнила это поручение
Президента РФ.
2. Качество и востребованность:
образование для глобального общества,
основанного на знаниях
Доступ к высококачественному среднему
образованию является необходимым условием для
успешности дальнейшего образования и подготовки
к выходу на рынок труда. Необходимы срочные меры,
направленные на повышение качества образования,
если ставится цель – дать возможность всем
россиянам приобрести знания, навыки и выработать
компетентности, необходимые для преуспеяния в
мире, который все больше зависит от новых
технологий и оперативного обмена информацией.
Однако постановка задачи «повышения качества»
(как это сделано в Концепции модернизации) может
оказаться абстрактной и даже бессмысленной,
поскольку отсутствует его точное определение,
хотя некоторые характеристики качества могут
быть измерены (и измеряются) по целому ряду
показателей. Нам кажется, что необходимо
сконцентрироваться на конкретных аспектах
качества, например, актуальности и значимости
образования для потребностей современной
экономики и общества; ориентации образования на
гибкость, самостоятельность, инициативность и
инновационность выпускников. Но и эти понятия
определить непросто. Например, востребованность
не является устойчивой характеристикой
образования: в быстро меняющейся обстановке
невозможно прогнозировать, что будет и что не
будет востребовано в более отдаленной
перспективе через десять или даже через пять лет.
(Действительно, в российском начальном
профессиональном образовании [НПО] ориентация на
востребованность производственной
специализации способствовала формированию
негибкой и во многом устаревшей системы, которая
сейчас не является актуальной и значимой для
молодежи. В этом смысле жесткая слепая
ориентация на внешнюю потребность
[востребованность] может создавать препятствия
для развития, а не возможности для повышения
качества в долгосрочной перспективе.) Поэтому,
говоря далее о качестве, мы будем говорить не о
повышении «старого» качества, а о придании
образованию новых качественных характеристик.
Ниже мы обсудим некоторые направления
«качественных изменений», базируясь на трех
важных допущениях. Во-первых, высококачественная
система образования направлена на достижение
долгосрочных эффектов (результатов), отражающих
не столько сегодняшние, сколько прогнозируемые
потребности меняющегося общества. Во-вторых, для
достижения нового качества организация
образования и структура управления образованием
должны сами по себе отражать основные
характеристики новой экономики и общества,
основанного на знаниях, – она должна быть гибкой,
инновационной и способной быстро воспринимать
происходящие перемены. В-третьих, в
осуществлении стратегии модернизации нужно
переходить от лозунгов о политике обеспечения
качества к действиям по реализации этой
политики, а следовательно, к конкретным
ориентирам.
Необходимость обновления
содержания общего среднего образования
(стандарты и оценивание)
Как отмечалось выше, в течение
нескольких последних лет была проведена большая
работа по модернизации российских
общеобразовательных школ, однако многие
проблемы остаются нерешенными. Прежде всего
следует отметить, что в настоящее время система
не ориентируется на конкретные результаты –
долгосрочные эффекты обучения. Это и
обуславливает неспособность системы к
продуктивным изменениям. К этой основной
проблеме прибавляются три усугубляющие ее более
конкретных недостатка: 1) отсутствие четкой и
понятной связи между учебными программами,
стандартами и педагогической практикой и
долгосрочными эффектами (результатами) обучения;
2) в учебных программах, стандартах и
педагогической практике недостаточно отражены
современные представления о том, какие
образовательные результаты являются
востребованными экономикой, основанной на
знаниях, и гражданским обществом; 3)
педагогические кадры не готовы к обеспечению
образовательных результатов в смысле развития
новых навыков и способностей, необходимых России
на современном этапе социально-экономического
развития.
Проблемы
Система не концентрирует внимание
на результатах. В настоящее время в системе
образования не организован систематический
мониторинг образовательных результатов и
социальных эффектов на местном, региональном и
федеральном уровнях. Многие проводимые
мероприятия ориентированы на вложения в систему
образования и на происходящие в ней процессы
(финансирование, разработка программ
профессиональной подготовки кадров, методик,
учебников), но они не основаны на оценке эффектов
системы (например, освоение навыков и ключевых
компетенций, самостоятельность и
инициативность, снижение подростковой
преступности и т.п.). Это означает, что усилия
органов управления образованием в основном
сосредоточены на стремлении обеспечить качество
программ до их реализации, а не на изучении
социальных эффектов и образовательных
результатов реализации этих программ.
В этом управление российским образованием
отличается от принятой в развитых странах
практики, где сбор и анализ информации об
эффективности функционирования системы
являются важнейшей задачей органов управления
образованием. Имеющаяся в России информация о
результатах образования носит чрезвычайно
фрагментарный и часто субъективный характер.
Несмотря на растущее понимание значения
мониторинга эффектов, органы управления
образованием плохо подготовлены к проведению
оценки сильных и слабых сторон работы учебных
заведений в плане достижения результатов. Это
приводит к излишнему контролю над процессами и
мешает школам в выборе соответствующих учебных
материалов и методов при условии
ответственности за результаты. Этим объясняется,
например, почему органы управления образованием
стремятся использовать результаты научных
соревнований (олимпиад) и ЕГЭ для оценки школ – у
них нет другого действенного инструмента для
измерения желаемых эффектов, надежно
обеспечивающего корректировку стратегий, а
также сопоставление школ, муниципалитетов и
регионов. Однако ни научные соревнования, ни ЕГЭ
не являются адекватными средствами мониторинга
и оценки качества. В некоторых продвинутых
регионах делается попытка улучшить работу за
счет создания региональных оценочных
материалов, но часто их техническое качество
оставляет желать лучшего, так как в регионах пока
не развит потенциал оценивания эффектов
обучения посредством современных методов. Кроме
того, даже если в отдельных случаях имеется
какая-то информация об эффектах обучения, не во
многих регионах есть подготовленные кадры,
способные интерпретировать эти данные и вносить
изменения в организацию работы для решения
выявленных проблем.
Такая ситуация объясняется не только
традиционно негибкой и консервативной системой
управления, полагавшейся на унифицированную
технологию, но и низким потенциалом российских
исследовательских работ в области образования. В
течение многих десятилетий советские
педагогические исследования (как и в других
непосредственно связанных с идеологией
областях) развивались в отрыве от мировых
дискуссий и тенденций. Однако в отличие от других
сфер науки (экономика, политология, социология)
преодоление этого отрыва, переход к современным
методам и категориям, установление связи
исследовательской работы с проблемами
достижения конкретных образовательных
результатов шли медленно. Несмотря на то что
результатом советских исследований в области
образования явилась разработка ряда ярких
сильных подходов (например, развивающее обучение
Эльконина–Давыдова), большинство исследований и
разработок не отвечает современным требованиям.
Все они тяготеют к разговорам о политике в
области образования, а не к действиям и ее
практической реализации, редко строятся на
достоверных эмпирических данных и находят
ограниченное применение в решении новых проблем,
стоящих перед российским образованием. В
настоящее время Всемирным банком готовится
доклад «Образование, построенное на знаниях»,
где подробно обсуждаются эти проблемы.
Нет тесной связи между образовательными
стандартами и конкретными ожидаемыми
результатами общего образования. За
последние 10 лет Министерством образования были
затрачены значительные средства на обновление
школьных учебных программ и разработку новых
стандартов. Результаты этих усилий
неутешительны – так и не удалось получить
стандарты, ориентированные на достижение
современных образовательных результатов и
социальных эффектов. Даже в структуре недавно
утвержденных стандартов (март 2004 г.) отражены
устаревшие подходы: стандарт базируется на
описании учебного материала по предметам и
темам, а не на системе требований к ожидаемым
достижениям учащихся.
В большинстве стран стандарты строятся прежде
всего исходя из ожидаемых результатов (знания и
компетентности, приобретенные к концу каждого
этапа обучения, а также социальные эффекты).
Затем на базе этих стандартов устанавливаются
рамки для разработчиков оценочных материалов.
Напротив, авторами недавно принятых российских
стандартов на первое место выносится изложение
содержания программ обучения и отсутствует
достаточно подробное определение ожидаемых
результатов. При таком подходе обучение
ориентировано на простое предоставление
учителем информации ученику. Таким же принципом
руководствуются при составлении учебников,
по-прежнему исходя из того, что учебники являются
единственным источником знаний. Их авторы
обращают мало внимания на разработку материалов
для оценки достижений учащихся и самооценки.
Учебные программы, стандарты и
педагогическая практика в школах недостаточно
отражают современные представления о том, какого
рода образовательные результаты являются
востребованными современной экономикой и
гражданским обществом. Недостаточно
поменять структуру стандартов и поставить на
первое место ожидаемые результаты, если они
отражают устаревшие цели и задачи. В реальной
философии российского школьного образования
главная роль отводится разносторонней
(энциклопедической) информации, тогда как в
большинстве развитых стран акцент делается на
приобретение навыков и на развитие прикладных
умений и мышления. Это одна из причин того, что
выпускники российских школ по-прежнему
демонстрируют высокий уровень теоретических
знаний и развитую способность решать типовые
задачи, но часто оказываются гораздо менее
подготовленными к применению теоретических
знаний в реальных жизненных ситуациях для
решения нестандартных задач. (Хотя российские
учащиеся продолжают показывать относительно
высокие результаты в последовательно проводимых
(1995–1999–2003 гг.) исследованиях по оценке качества
математического и естественно-научного
образования (ТIMSS), результаты, полученные в 2000
году международной программой ОЭСР по оценке
учебных достижений учащихся (РISA),
свидетельствуют о том, что система образования
выпускает учащихся, не имеющих навыков,
необходимых в реальных жизненных ситуациях.
Среди 31 страны, участвующих в программе РISA 2000 г.
(27 стран ОЭСР плюс Бразилия, Латвия, Лихтенштейн и
Российская Федерация), российские учащиеся в
возрасте 15 лет заняли лишь 27-е место по
грамотности в области чтения, 26-е – по
естественно-научной и 22-е место по
математической грамотности.)
Педагогические кадры не готовы к развитию
новых навыков и способностей. Большинство
педагогов проходят обучение в педагогических
университетах, в учебных программах которых
редко прослеживается связь с современными
представлениями о психологии обучения,
правильном определении и исправлении ошибок
учащихся. В них слабо представлены способы
мониторинга и умения по-новому взглянуть на свою
педагогическую деятельность исходя из
результатов обучения. Стандарты подготовки
педагогов носят негибкий и консервативный
характер и не предусматривают достаточного
объема практических занятий (в реальном учебном
процессе) по сравнению со многими другими
странами. Не случайно наиболее распространенным
среди учителей объяснением проблем конкретных
учащихся является «недостаток способностей», а
не слабость методов обучения. Подготовка
педагогов, повышение квалификации и
переподготовка кадров недостаточно тесно
связаны между собой, а возможности, позволяющие
учителям делиться профессиональным опытом
(профессиональные объединения, общение через
публикации в прессе, конференции, информационные
бюллетени, интерактивные ресурсы и др.), развиты
очень слабо. Педагогам как профессиональной
группе не хватает внутренних контактов и
взаимодействия для оказания поддержки друг
другу в совершенствовании своей практической
работы. Слабо развита государственная поддержка
педагогических инноваций, рождающихся в школах.
Рекомендации
Что же нужно для того, чтобы общее
образование в России стало более ориентировано
на результаты? Во-первых, необходимы
стандарты нового поколения. Замечательной
новостью является тот факт, что министерство
намерено разрабатывать стандарты,
ориентированные на компетентность, построенные
с акцентом на достижение результата. Такие
стандарты помогут ориентации всей школьной
системы на развитие ключевых компетентностей,
знаний и навыков, необходимых обществу в
условиях современной экономики. Стандарты
нового поколения смогут отчасти служить ответом
на растущую обеспокоенность по поводу
подготовки российских учащихся к реальной жизни
(воспитание) и способствовать преодолению
давнего различия между обучением (преподаванием
учебных предметов) и воспитанием (передачей
навыков и ценностей, связанных с реальной
жизнью).
Разработка новых стандартов должна строиться на
консультациях с педагогами-практиками,
работодателями и представителями
послешкольного образования. Она должна
предусматривать глубокое переосмысление
содержания российского школьного образования.
Это потребует значительных усилий, направленных
на наращивание потенциала, поскольку в настоящее
время большинство специалистов по разработке
учебных программ проходили обучение в рамках
другой традиции и им трудно переносить акцент с
формирования «содержания учебных материалов» на
развитие компетентностей. Для этого необходимо
проведение широких исследований и пилотных
проектов. Осуществление таких изменений дело
нелегкое: научным работникам необходимо освоить
новые способы определения желаемых эффектов и
новые способы их описания, чтобы довести их смысл
до педагогов, а также новые способы коррекции
учебных программ по результатам мониторинга.
Во-вторых, на базе стандартов нового поколения
должна осуществляться разработка учебных
материалов по основным предметам (в т.ч.
учебников) и методик преподавания. В этой работе
можно и нужно использовать существующие
прогрессивные модели (например, развивающее
обучение), сложившиеся под прямым воздействием
классической российской педагогической
психологии. Следует более глубоко отражать эти
модели в учебных планах, материалах и
информационных и коммуникационных ресурсах,
используемых педагогами в повседневной работе, и
обеспечить учителей вспомогательными
методическими материалами по их практическому
использованию. Прагматичный подход к решению
столь амбициозной задачи может вначале
строиться на выборе ограниченного числа
школьных предметов, качество преподавания
которых вызывает особую обеспокоенность,
например социальные науки или технология.
В-третьих, помимо выпускных экзаменов в школе,
например ЕГЭ, должна проводиться
систематическая оценка уровня компетентности
учащихся, способствующая их развитию на
протяжении всего периода обучения в школе и
позволяющая на ранних стадиях определять
проблемы и предлагать целенаправленную помощь в
их решении. Кроме того, необходимо изменить
сдаваемые в настоящее время экзамены по
окончании 9 класса, ориентировать их на измерение
компетентностей и подготовку учащихся к
переходу в профильную старшую школу.
Хотя введение ЕГЭ является серьезным успехом, он
сам по себе не может обеспечить своевременную
надежную информацию об учебных достижениях и
качестве образования, необходимую не только
учащимся, родителям и педагогам, но и школам и
управленцам всех уровней. Кроме того, ЕГЭ пока
еще находится в стадии эксперимента и нуждается
в правовом закреплении, прежде чем его можно
будет считать одним из стабильных элементов
российской системы образования.
В-четвертых, следует наладить систематический
сбор и анализ данных о реальных результатах и
долгосрочных социальных эффектах образования.
Нужно разработать более совершенные показатели
(вместе с организациями-работодателями и
учреждениями послешкольного образования), а
также инструменты их оценки (нужно использовать
более сложные современные инструменты, чем ЕГЭ).
Углубленный анализ результатов международных
сравнительных исследований, например РISA, ТIMSS и
РIRLS, также даст возможность получить
представление о соответствующих сильных и
слабых сторонах российского образования.
Результаты этих исследований уже вызвали
широкое профессиональное обсуждение и во многом
поспособствовали переосмыслению подходов к
развитию образования. Дальнейшее участие в
международных сравнительных исследованиях
представляется крайне важным для определения
направлений образовательной политики и успешной
интеграции России в современное образовательное
пространство.
Конечно, долгосрочные эффекты образования
зависят не только от школы, но и от социальных,
экономических, демографических, культурных и
географических факторов. Очевидно, при выборе
показателей следует учитывать весь этот
комплекс, хотя это очень сложная задача. Конечной
задачей должно быть формирование комплексной
национальной системы мониторинга качества
образования с использованием самых
разнообразных показателей и систем измерения.
В-пятых, важнейшей задачей остается развитие
человеческого потенциала. Нужна не
косметическая перелицовка концепций
педагогического образования, а такое развитие
этой системы, которое позволит ей готовить
педагогов, ориентированных на достижение
образовательных результатов. Педагогические
работники должны уметь строить систему
требований к результатам обучения и помогать
учащимся достигать требуемых показателей. И
именно эти умения следует оценивать при
прохождении практики в школе будущими учителями
и при аттестации действующих педагогов. Учителя,
директора школ и представители региональных
органов власти должны научиться собирать и
использовать информацию о результатах своей
деятельности для улучшения учебного процесса.
Для этого подготовка и повышение квалификации
педагогических работников должны быть более
гибкими. При аттестации педагогических вузов и
институтов повышения квалификации следует
уделять больше внимания главному показателю –
насколько учителя способны изменить учение
школьников (вместе с ними добиться желаемого
эффекта), а не учебной программе педагогических
учебных заведений. При этом педагоги должны
научиться работать не только с потенциальными
победителями олимпиад, но и с учащимися с особыми
потребностями, а также с теми, чья учеба была
прервана или носит неровный характер из-за
хронического заболевания, семейных неурядиц,
психологического стресса и других «чрезвычайных
обстоятельств». Наращивание потенциала
предусматривает также подготовку специалистов
по созданию оценочных материалов и разработке
учебных программ по основным предметам для того,
чтобы выйти в этих областях на уровень ведущих
мировых компаний. Возможно, необходимо направить
больше ресурсов на переподготовку и повышение
квалификации учителей, так как педагогические
вузы довольно консервативны и лишь небольшая
часть их выпускников идет на работу в школу.
В-шестых, для повышения ответственности школы за
результаты ей необходима самостоятельность в
принятии решений и реализации стратегии.
Существует опасность того, что «установление
порядка» и введение избыточного внешнего
контроля качества в российское образование
скажутся на уникальном характере российской
инновационной педагогики, строящейся на
самостоятельности и творческих способностях
учителей. Следует принять специальные меры для
обеспечения поддержки и инноваций и налаживания
обмена передовыми практическими методами. (…)
Казначейская система, Бюджетный
кодекс и система подушевого финансирования:
региональный опыт
Одна из задач введения подушевого
финансирования – повышение финансовой
самостоятельности учебных заведений. Однако в
целом ряде случаев казначейское исполнение
бюджетов привело к снижению уровня
самостоятельности, уменьшению гибкости и
оперативности в использовании финансовых
средств. В Самарской области был признан
технически выполнимым следующий комплексный
план внедрения компромиссной системы
финансирования школ:
Школа получает общую сумму бюджетных
средств (целевое финансирование), рассчитанную
на основе подушевых нормативов.
Директор школы вместе с попечительским
советом составляет постатейный бюджет по
использованию этих средств, который должен быть
одобрен департаментом образования.
Школа направляет постатейный бюджет в
департамент финансов.
Департамент финансов одобряет бюджет
для исполнения казначейством.
Директор школы и попечительский совет
могут через установленные промежутки времени
вносить изменения в распределение бюджета,
которые должны быть согласованы с казначейством.
Вместе с тем еще остаются разные детали системы,
которые необходимо официально оформить и внести
в согласованный документ, определяющий принципы
применения казначейского контроля в отношении
автономных школ в Самаре.
Первый вопрос касается количества
статей и подразделов, которые должны быть
включены в бюджет. В интересах обеспечения
гибкости бюджетного управления департамент
образования хотел бы, чтобы их было как можно
меньше.
Второй вопрос связан с характером
«одобрения» бюджета департаментом финансов.
Есть надежда, что это будет простой
формальностью и вопрос о структуре и содержании
бюджета автономной школы будет решаться ее
директором и попечительским советом, хотя это
нуждается в подтверждении.
Третий вопрос касается того, насколько
легко будет внести изменения в бюджет после его
согласования: отчасти этот вопрос связан с
количеством подразделов, но он также зависит и от
процедур, и промежутков времени, через которые
можно вносить изменения.
В Республике Чувашия уже сложилась
более благоприятная ситуация. Региональные и
муниципальные казначейства, судя по всему,
предоставляют школам возможность проявлять
достаточную гибкость при подготовке и
управлении бюджетом, не влияя на их автономию и
не подрывая общую фискальную устойчивость
сводного бюджета республики, в частности:
Задолженности по заработной плате и
оплате коммунальных услуг были ликвидированы.
Школы составляют свои собственные
бюджеты в соответствии с нормативами подушевого
финансирования, и эти бюджеты утверждаются
Министерством образования на районном уровне.
Затем соответствующее казначейство
устанавливает лимиты на квартал, исходя из
бюджетов, составленных школами. Заявки на
внесение изменений в квартальный бюджет (включая
изменения бюджетных категорий,
перераспределение расходов между статьями и
перенос расходов на более позднее время года)
рассматриваются один раз в квартал, и, как
правило, на одобрение изменений у казначейства
уходит всего один – пять рабочих дней.
Внебюджетные поступления школ также
находятся под казначейским контролем.
В Республике Чувашия сохраняются
определенные трудности, которые в основном
связаны с большим количеством бюджетных статей.
Например, вместо одной статьи коммунальных
расходов бюджет включает отдельные статьи
расходов на отопление, горячую воду и
электроэнергию. Каждая статья находится под
казначейским контролем. Тем не менее опыт
Чувашии по адаптации системы подушевого
финансирования может представлять интерес для
других регионов.
Это также справедливо и в отношении Ярославля.
Подушевое финансирование было введено здесь в 2003
году. Казначейский контроль над
общеобразовательными школами (которые
финансируются из регионального бюджета)
действует в городе Ярославле уже три года, в
школах начального профобразования, которые
финансируются из федерального бюджета, система
казначейского контроля функционирует восемь
лет. Особенно ценным представляется опыт
профессиональных школ. В первые годы было
введено жесткое постатейное планирование
бюджета: запрещалось любое перераспределение
средств внутри бюджета, даже если это касалось
обеспечения нормального процесса обучения в
школе (например, направить средства на ремонт
сломанного насоса). Департамент образования
перераспределял средства «нелегально» и получал
нарекания казначейства, в результате чего ему
пришлось подать на казначейство в суд.
Департамент образования выиграл семь исков
против казначейства, и в конечном счете суд
высшей инстанции удовлетворил его апелляционную
жалобу. Этот процесс убедил казначейство в том,
что оно выполняет техническую роль и не
занимается разработкой политики: в настоящее
время с департаментом сохраняются хорошие
отношения, которые продолжают способствовать
решению проблем.
Сложившаяся в Ярославле модель казначейского
контроля, которую собираются перенести из города
на всю область, основана на следующих принципах:
казначейство не вмешивается в процесс
на этапе планирования бюджета: только школа
должна убедить департамент образования в
правильности своего бюджета;
бюджет включает восемь основных
категорий со своими подразделами: на
перераспределение средств между категориями
уходит месяц (включая получение официального
разрешения Министерства образования), но
перераспределять средства между подразделами
можно без разрешения;
средства, не использованные в течение
года, не разрешается переносить на следующий год;
казначейский контроль
распространяется на внебюджетные фонды, но не
затрагивает сумму внебюджетного финансирования;
у школ есть собственные банковские
счета.
Ваше мнение
Мы будем благодарны, если Вы найдете время
высказать свое мнение о данной статье, свое
впечатление от нее. Спасибо.
"Первое сентября"
|