ДОКУМЕНТЫ N 112
Окончание. Начало в «Документах»
№ 111 от 21 декабря 2004 года
ПРОЕКТ
«О приоритетных направлениях развития
образовательной системы Российской Федерации»
Извлечения
5.2. Повышение качества
профессионального образования
5.2.1. Переход к двухуровневому высшему
образованию
Важнейшим элементом комплексного
преобразования сферы высшего образования
является переход на двухуровневую систему:
бакалавриат (первый уровень), магистратура или
подготовка специалиста на базе бакалавриата
(второй уровень). Такая система станет основой
для формирования адекватной потребностям
общества структуры квалификаций и
образовательных программ.
В настоящее время в России сложилась и действует
система высшего профессионального образования,
которая состоит из одноуровневой подготовки
дипломированных специалистов по специальностям
(срок обучения 5 и 5,5 лет) и двухуровневой: с
присвоением выпускнику степени бакалавра (срок
обучения 4 года) и степени магистра (срок обучения
1–2 года) после получения степени бакалавра или
квалификации специалиста.
Если в 2000 г. выпуск бакалавров и магистров
составил около 52,5 тыс. человек по всем формам
обучения (47,5 тыс. по дневной форме обучения), то в
2002 г. выпуск составил 59 тыс. человек (53 тыс. по
дневной форме обучения), причем за последние 6 лет
их выпуск удвоился.
Вместе с тем в настоящее время обучение в
магистратуре рассматривается преимущественно
лишь как возможность увеличения сроков
подготовки по специальности, а бакалавриат
рассматривается как формальный уровень
образования при фактическом отсутствии выпуска
специалистов на рынок труда. Однако в
современных условиях для повышения качества
высшего образования бакалавриат и магистратура
должны стать самостоятельными уровнями
образования, выделение каждого из которых имеет
определенные цели и задачи.
Образовательная задача первого уровня состоит в
формировании базовых основ профессиональной
культуры и основных деятельностных компетенций
(коммуникативных навыков, навыков поиска и
анализа информации, самообразования, навыков
коллективной работы и т.п.). В профессиональном
плане бакалавр должен также обладать
специальными компетенциями в рамках своего
направления, позволяющими ему решать задачи
профессиональной деятельности. Бакалавриат
обеспечит возможность успешной работы там, куда
сегодня идут многие выпускники вузов –
дипломированные специалисты (линейные
менеджеры, специалисты по продажам,
администраторы и т.п.). Степень бакалавра дает
право на осуществление определенного уровня
профессиональной деятельности, обеспечивая
одновременно решение задачи повышения
социального капитала страны.
Типы программ бакалавриата, как и число
направлений подготовки для каждого типа,
устанавливаются на основе анализа
предметно-деятельностных особенностей в
различных областях знаний и деятельности.
Лица, получившие степень (квалификацию)
бакалавра, могут в соответствии со своей
квалификацией занимать должности, требующие
высшего образования, а также участвовать в
конкурсе на продолжение образования на втором
уровне.
В промежутке между окончанием бакалавриата и
поступлением в магистратуру для отдельных
направлений подготовки может быть нормативно
закреплена необходимость получения опыта
профессиональной деятельности, что предоставит
возможность студентам осуществить осмысленный
выбор своей образовательной и профессиональной
траектории, уточнить направление дальнейшей
профессиональной, в том числе и магистерской,
подготовки.
Обучение в магистратуре направлено на
подготовку специалистов, способных к решению
наиболее сложных задач профессиональной
деятельности, к организации новых областей
деятельности, к про-
ектной инженерии, к исследованиям и управлению
как основополагающим сферам, обеспечивающим
общественное и экономическое развитие России.
Использование в образовательном процессе
активных форм и современных технологий обучения,
таких как решение реальных
научно-исследовательских и проектных задач,
анализ конкретных ситуаций, моделирование
реальных технологических и /или управленческих
процессов на базе информационных систем,
позволяет реализовать в магистратуре концепцию
практико-ориентированного образования, включая
подготовку современного корпуса исследователей.
Опираясь на традиции отечественного
образования, по некоторым специальностям
(инженеры, врачи, архитекторы и пр.), определяемым
в особом перечне, целесообразно в настоящее
время сохранить подготовку специалистов.
Переход к двухуровневой системе высшего
образования требует разработки принципиально
новых стандартов образования, обеспечивающих
универсальность, фундаментальность образования
и его профессиональную направленность.
Поскольку перед системой высшего
профессионального образования сегодня встают
задачи, связанные не только с удовлетворением
текущих потребностей экономики страны в
квалифицированных кадрах, но и с интеграцией
Российской Федерации в мировое образовательное
пространство, введение двух уровней образования
позволит осуществлять экспорт образовательных
услуг.
Для перехода на двухуровневую систему высшего
образования необходимо с участием
академических, профессиональных сообществ,
работодателей и иных заинтересованных групп
проделать следующую работу:
– провести классификацию направлений
подготовки высшего образования;
– разработать новую методологическую основу
государственных стандартов для укрупненных
типов подготовки бакалавров;
– обеспечить в рамках выделенных направлений
подготовки разработку и утверждение
государственных образовательных стандартов
подготовки бакалавров;
– подготовить постановление Правительства
Российской Федерации, определяющее перечень
специальностей, по которым будут готовиться
дипломированные специалисты, определить порядок
его пересмотра;
– разработать положение о магистратуре,
предусматривающее широкие академические
свободы вузов по формированию междисциплинарных
программ;
– разработать критерии лицензирования и
аккредитации магистерских программ и открытия
магистратур.
5.2.2. Реструктурирование системы учреждений
начального и среднего профессионального
образования
В настоящее время формально различные типы
учреждений начального и среднего
профессионального образования (техникумы,
колледжи, профессиональные лицеи,
профессиональные училища) реализуют зачастую
одинаковый набор образовательных программ.
Таким образом происходит размывание структуры
профессионального образования. Вместе с тем
из-за утраты тесной связи с предприятиями и
организациями и старения
материально-технической базы самих учреждений
они зачастую не способны обеспечить подготовку
кадров необходимой квалификации для современной
экономики и социальной сферы.
Кроме того, система начального
профессионального образования обременена
социальными обязательствами. В учреждениях
этого уровня концентрируется значительная часть
проблемной молодежи, в силу чего решение
социальных задач нередко доминирует над задачей
подготовки кадров высокой квалификации.
Большинство работодателей отмечают резкий
дефицит кадров по рабочим профессиям. Вместе с
тем от 15% до 30% выпускников профессиональных
училищ не находят работы по профилю подготовки.
В целях обеспечения современного качества
подготовки кадров в системе профессионального
образования следует:
Создать условия для продуктивного
взаимодействия предприятий и образовательных
учреждений по организации и управлению учебным
процессом, построенным на современной
технологической базе. Для этого необходимо:
– провести научно-исследовательские работы по
анализу практики предоставления преференций для
работодателей и иных возможных механизмов
привлечения инвестиций в системы НПО и СПО;
– сформировать механизмы, стимулирующие
работодателей инвестировать в образовательные
учреждения, обеспечивающие интеграцию
производства и образования;
– обеспечить распространение позитивного опыта
участия работодателей в финансировании и
управлении учреждениями профессионального
образования.
Разграничить механизмы социальной поддержки
обучающихся, предоставления общего образования
и организации профессиональной подготовки. Для
этого необходимо:
– разработать нормативные документы,
обеспечивающие оказание адресной социальной
помощи обучающимся в учреждениях
профессионального образования;
– разработать и внедрить механизмы раздельного
финансирования общеобразовательных программ и
программ профессиональной подготовки в
учреждениях профессионального образования;
– отработать модели реализации
профессиональной подготовки на старшей ступени
общего образования.
Создать организационные и правовые условия для
интеграции образовательных программ НПО и СПО и
включения их в систему непрерывного
профессионального образования. Для этого
необходимо:
– разработать интегрированный перечень и единые
стандарты профессий и специальностей НПО и СПО;
– разработать модульную структуру программ
подготовки по профессиям и специальностям;
– разработать, апробировать и распространить
практику модульной подготовки в учреждениях
профессионального образования. (…)
5.3. Обеспечение доступности качественного
общего образования
Необходимость выравнивания стартовых
возможностей детей из разных социальных групп и
слоев населения свидетельствует о
целесообразности введения “предшкольного
образования”; создания условий для обеспечения
доступности дополнительного образования детей,
ориентированного на формирование успешности
ребенка, развитие его индивидуальных
способностей.
В настоящее время уровень охвата детей
дошкольными учреждениями составляет в среднем
59%. При этом только 55% детей 5-летнего возраста
посещают детские сады. Доля детей, обучающихся в
системе дополнительного образования, составляет
38,5% от общей численности детей школьного
возраста.
Исходя из проблемы выравнивания стартовых
возможностей детей из разных социальных групп и
слоев населения, целесообразно апробировать
следующую структуру общего образования:
“Предшкольное образование” (1 год).
Начальная школа (4 года).
Основная школа (5 лет).
Профильная школа, лицей, гимназия (2 года).
В течение всего периода организации обучения в
общеобразовательной школе учащимся должны
предоставляться услуги дополнительного
образования.
“Предшкольное образование” не носит
обязательного характера и может быть
рекомендовано гражданам как эффективный способ
выравнивания стартовых возможностей детей,
идущих в первый класс начальной школы. В основе
“предшкольного образования” должны лежать
игровые формы и методы обучения. При этом занятия
целесообразно проводить главным образом на базе
сети учреждений до-
школьного образования.
Профильное обучение главным образом должно быть
сориентировано на расширение возможностей
выбора учащимися индивидуальных
образовательных траекторий. Предстоит
отработать механизмы, позволяющие учащимся
сочетать обучение в различных учебных
заведениях – не только общеобразовательных, но и
заочных, очно-заочных школах, учреждениях
дополнительного образования и пр.
С целью сохранения здоровья детей следует
рассмотреть различные варианты снижения
нагрузки учащихся. Учитывая, что аудиторная
нагрузка учащихся в России выше, чем, например, в
европейских странах, на 10-15%, целесообразно
апробировать снижение недельной нагрузки
учебного плана при соответствующем увеличении
уровня оплаты педагогического часа учителя (за
счет уменьшения нормы часов на ставку заработной
платы). При этом индивидуализация занятий
учащихся и расширение для них возможностей
выбора образовательных программ могут
финансироваться из дополнительных источников,
как бюджетных, так и внебюджетных.
Отдельным ориентиром в структуре преобразований
должен стать комплекс мер, обеспечивающих
заполнение высвобожденного времени при
сокращении учебной нагрузки для учащихся мало-
комплектных сельских школ, специализированных
образовательных учреждений и других учебных
заведений, а также их финансирование. Большее
распространение должны получить лучшие образцы
организации работы школ полного дня для
нуждающихся в этом семей.
Процесс интеграции системы общего образования с
дополнительным и пред-
школьным образованием позволит усилить
воспитательную составляющую образовательного
процесса, значительно повысить социальный и
культурный потенциал детей, у которых по разным
причинам нет условий для нормального развития в
семье. Это также позволит не навязывать
обучающимся в процессе воспитания определенные
ценности и нормы деятельности, а создать условия
для свободного самоопределения граждан
относительно разделяемых ими ценностных
ориентиров. При этом следует поддерживать
участие в воспитании обучающихся различных
общественных организаций и объединений.
Конструктивное сотрудничество образовательных
учреждений и общественных организаций должно
стать основой не только формирования
общечеловеческих ценностей у молодого
поколения, но и способом, обеспечивающим участие
образования в строительстве гражданского
общества.
Интеграция общего и дополнительного образования
должна позволить более эффективно решать ряд
серьезных социальных задач. В этой связи также
следует особое внимание уделить развитию
русского языка как языка общенационального
единения и консолидации общества. (…)
5.4. Повышение инвестиционной
привлекательности сферы образования
Наряду с безусловной важностью
дальнейшего совершенствования механизмов,
повышающих эффективность расходования
бюджетных средств в системе образования,
необходимо создавать механизмы и стимулы
инвестирования в нее частных и корпоративных
средств.
Создание подобных механизмов и стимулов будет не
только способствовать улучшению общей
финансово-экономической ситуации в системе
образования, но и обеспечит условия для роста ее
восприимчивости к запросам общества и рынка
труда, что, безусловно, позитивно повлияет на
качество образовательного процесса.
В целях повышения инвестиционной
привлекательности сферы образования необходимо:
Создать путем увеличения разнообразия
организационно-правовых форм условия для роста
экономической самостоятельности
образовательных учреждений и повышения их
ответственности за конечные результаты
деятельности. Помимо бюджетных учреждений
предполагается использование таких
организационно-правовых форм, как автономные
учреждения (АУ) и государственные (муниципальные)
автономные некоммерческие организации (Г(М)АНО).
Выполнение данной задачи позволит создать
базовые условия для повышения эффективности и
прозрачности финансирования сферы образования.
Повысить качество кадрового корпуса системы
образования. Следует разработать и ввести в
действие эффективные механизмы отраслевой
системы оплаты труда педагогических работников.
Важным элементом роста качества кадрового
корпуса должна стать модернизация системы
подготовки, переподготовки и повышения
квалификации работников образования. Необходимо
создать условия для развития менеджерского слоя
в системе образования, повысить квалификацию и
переподготовить действующий управленческий
персонал среднего звена.
Создать условия для развития общественных
институтов участия в управлении образованием.
Распространение практики использования таких
форм общественного участия в управлении, как
попечительские и наблюдательные советы,
позволит повысить контроль за расходованием
бюджетных и внебюджетных средств, что, в свою
очередь, будет способствовать снижению
инвестиционных рисков при инвестировании в
образовательную сферу. Необходимо отработать
перечень полномочий деятельности институтов
общественного участия в управлении
образованием.
Обеспечить большую прозрачность процессов
финансово-хозяйственного управления
образовательными учреждениями. Необходимо
осуществить разработку и создать условия для
распространения механизмов и форм публичной
отчетности о работе учебных заведений всех
уровней образования, развивать независимые
формы контроля (аудита) их деятельности. Это
позволит привлечь внимание общественности к
деятельности как отдельных образовательных
учреждений, так и системы образования в целом.
Вместе с тем создание благоприятных правовых и
экономических условий для частного
инвестирования в образовательную сферу должно
сопровождаться разработкой и внедрением
механизмов защиты государственных и
муниципальных образовательных учреждений от
действий, направленных на их необоснованную
приватизацию.
5.5. Модернизация финансово-экономических
механизмов в сфере образования
Данное направление является
обеспечивающим по отношению к выше заявленным
приоритетным направлениям.
Существующий сегодня сметный порядок бюджетного
финансирования учебных заведений во многом
ограничивает возможности и стимулы повышения
качества услуг и эффективности их
предоставления.
Несовершенство нормативной базы, регулирующей
получение и расходование образовательными
учреждениями финансовых средств из внебюджетных
источников, зачастую приводит к их
неэффективному использованию, не дает
возможности в полной мере задействовать
механизмы привлечения в сферу образования
частных инвесторов.
В настоящих условиях назрела необходимость
разработки и внедрения новых инструментов
финансирования образования, которые должны
формироваться в ходе общей бюджетной реформы.
В основу финансирования системы образования
должен быть положен принцип “управление по
результатам”. Необходимо, чтобы любая
финансируемая за счет бюджетных средств
программа развития образовательной
деятельности содержала четкий перечень
индикаторов результативности. Применение
индикативного управления результатами позволит
повысить эффективность расходования бюджетных
средств.
Сложность системы, ее многофункциональный,
многоцелевой характер делают неэффективным
использование одного или небольшого числа
инструментов бюджетного финансирования,
обусловливают необходимость использования
различных финансовых инструментов, применяемых
в единой системе и в оптимальном сочетании.
Использование системы инструментов позволит
повысить эффективность расходования бюджетных
средств, выделяемых на развитие образования.
5.5.1. Нормативно-подушевое финансирование
Среди этих инструментов следует выделить
нормативно-подушевое финансирование,
позволяющее обеспечивать прозрачность
распределения бюджетных средств, привязывать
объем финансирования непосредственно к
потребителю образовательной услуги по принципу
“деньги следуют за учащимся”.
Необходимость перехода к нормативно-подушевому
финансированию неоднократно декларировалась, в
том числе в Концепции модернизации российского
образования. Между тем в системе общего
образования этот инструмент в настоящее время
отрабатывается только в нескольких субъектах
Российской Федерации (Самарская область,
Чувашская Республика, Ярославская область и др.).
В трех субъектах Российской Федерации в 2002–2004
гг. в 6 вузах проводится эксперимент по
финансированию образовательных учреждений
высшего профессионального образования на основе
государственных именных финансовых
обязательств (ГИФО); с 2003 г. 18 вузов из других
субъектов Федерации участвуют в данном
эксперименте в имитационном режиме путем
предоставления информации для оценки
последствий их финансового состояния при
переходе на новый механизм бюджетного
финансирования высших учебных заведений.
Проблемы перехода на нормативно-подушевое
финансирование во многом связаны с отсутствием
необходимой законодательной базы, принятых
методик расчета нормативов по уровням
образования, типам и видам образовательных
учреждений.
Разработка соответствующих нормативных
правовых актов и их принятие, а также проводимая
реформа бюджетного сектора должны
способствовать решению данного вопроса.
Введение в современных условиях механизма
нормативно-подушевого финансирования позволит
повысить эффективность использования
совокупных ресурсов образовательных учреждений
и системы образования в целом.
5.5.2. Механизмы финансирования высшего
профессионального образования при переходе к
двухуровневому высшему образованию
При переходе на двухуровневую систему высшего
профессионального образования в бакалавриате в
рамках применения нормативно-подушевого
механизма бюджетного финансирования
целесообразно апробировать следующую
дифференциацию норматива бюджетного
финансирования:
– по результатам ЕГЭ, международных,
всероссийских, региональных олимпиад и
конкурсов;
– по направлениям подготовки;
– с учетом региональной специфики.
Дифференциация норматива по результатам ЕГЭ –
это введение системы финансирования, которая
базируется на использовании государственных
именных финансовых обязательств (ГИФО).
Применение данного финансового инструмента
целесообразно на первом уровне высшего
образования – в бакалавриате.
На уровне магистратуры дифференциация
бюджетного норматива финансирования должна
производиться только по направлениям подготовки
с учетом региональной специфики.
Более высокие значения нормативов должны
устанавливаться для обучения по направлениям
(или в ряде случаев при сохранении
специальностей подготовки – по специальностям),
имеющим объективно более высокую стоимость
подготовки (технически сложные, творческие,
медицинские и т.п.), а также для магистратуры по
сравнению с бакалавриатом.
По уровням высшего образования будет
различаться применение и других инструментов
финансирования. Так, использование
образовательного кредита должно получить
большее распространение в магистратуре, в
бакалавриате, напротив, более широко может
применяться такой механизм, как финансирование
подготовки кадров для государственных и
муниципальных нужд на основе субвенций и
субсидий.
С целью обеспечения доступности высшего
профессионального образования для отдельных
категорий граждан (граждане, отслужившие в
Вооруженных силах России положенный срок по
контракту, инвалиды, другие категории граждан,
имеющие установленные законом льготы при
поступлении в вузы) предполагается установление
для них повышенных нормативов финансирования.
При этом целесообразно сокращение числа
льготных категорий, повышение обоснованности в
предоставлении льгот.
Кроме того, для граждан, отслуживших в
Вооруженных силах Российской Федерации
положенный срок по контракту, необходимо
обеспечить финансирование прохождения ими
программ довузовской подготовки за счет
бюджетных средств.
5.5.3. Финансирование на основе среднесрочных
программ
Еще одним инструментом бюджетного
финансирования должно стать финансирование
развития системы образования на основе
среднесрочных программ.
В рамках указанных программ должно в первую
очередь финансироваться создание современных
образовательных инфраструктур, среди которых
можно выделить образовательные компьютерные
сети, образовательные базы данных и знаний,
электронные библиотеки образовательных
программ, учебных и учебно-методических
материалов, системы оценивания качества знаний и
системы аттестации и аккредитации
образовательных программ, программные комплексы
обеспечения управления образованием. К
финансированию инфраструктур должно относиться
создание и развитие в системе образования
ресурсных центров коллективного пользования.
Финансирование образовательных учреждений на
основе среднесрочных программ должно обеспечить
также благоприятные условия для реализации
крупных проектов развития учебно-научной
деятельности образовательных учреждений, их
социально-культурной инфраструктуры.
Реализуя принципы программно-целевого подхода,
среднесрочные программы должны ориентироваться
на четко поставленные цели и описанные
результаты.
Исходя из указанных ориентиров, должна
разрабатываться Федеральная целевая программа
развития образования на период 2006–2010 гг. (…)
5.5.5. Финансирование среднего и начального
профессионального образования
При передаче государственных образовательных
учреждений начального и среднего
профессионального образования на региональный
уровень основным инструментом обеспечения
конституционного права граждан на получение
профессионального образования соответствующего
уровня должно стать выделение субсидий бюджетам
субъектов Россий-
ской Федерации, а также создание правовых
условий для сохранения контроля Российской
Федерации за использованием имущества указанных
образовательных организаций.
Необходимо обеспечить переход на финансирование
учреждений начального и среднего
профессионального образования на основе
нормативов бюджетного финансирования,
дифференцированных в соответствии с профилем
профессиональной подготовки.
Для повышения технической оснащенности
образовательных учреждений НПО и СПО, развития
их материальной базы необходимо обеспечить их
финансирование на основе среднесрочных целевых
программ, предполагающих участие в этих
программах как Российской Федерации, так и ее
субъектов. Должны быть созданы правовые условия
привлечения работодателей к участию в
финансировании образовательных учреждений НПО и
СПО, в том числе на основе развития договорных
отношений между учебными заведениями и
работодателями по организации и финансированию
производственных практик.
5.5.6. Финансирование образовательных
учреждений общего образования
В системе общего образования должен быть
обеспечен последовательный переход на
нормативное подушевое финансирование
образовательных учреждений.
В общеобразовательных учреждениях реализация
образовательных программ финансируется
субъектом Федерации на нормативной основе в виде
субвенций муниципальным бюджетам, содержание
материальной базы – их собственником, как
правило, муниципалитетами.
Для дошкольных учреждений финансирование
дошкольных образовательных программ
осуществляется субъектом Федерации на
нормативной основе путем предоставления
субсидий муниципальным бюджетам или
муниципалитетом, социальные услуги – частично
родителями в зависимости от дохода семьи и за
счет социальных программ муниципалитета.
Программы дополнительного образования детей
софинансируются муниципалитетами и субъектом
Федерации, предоставляющим на нормативной
основе субсидии муниципальным бюджетам, или
финансируются муниципалитетом совместно с
родителями.
6. Мероприятия, сопровождающие
реализацию приоритетных направлений развития
системы образования
Кроме указанных выше механизмов,
значительную роль в развитии системы
образования играет решение следующих задач:
Дальнейшая информатизация системы образования,
создание условий для наращивания
информационно-технологической базы
образовательных учреждений, роста числа
образовательных учреждений, имеющих выход в
Интернет, повышения информационных компетенций
работников образования, развития современных
методов обучения на базе информационных
технологий.
Создание институциональных механизмов
совершенствования системы оказания
образовательных услуг на территории России для
иностранных учащихся, в первую очередь из стран
СНГ и Балтии.
Создание современной системы мониторинга и
статистики образования в соответствии с
международными стандартами.
Развитие современных форм ученического,
студенческого самоуправления как особой формы
инициативной, инновационной, самостоятельной,
ответственной деятельности учащихся и
студентов, направленной на решение важных
вопросов жизнедеятельности учащейся молодежи,
развитие ее социальной активности, поддержку
социальных инициатив. В свете присоединения
Российской Федерации к Болонскому соглашению
развитие студенческого самоуправления будет
способствовать интеграции высшего и среднего
профессионального образования в Европейское
образовательное пространство, международной
мобильности российской молодежи.
Особую роль при решении вопросов развития
специального образования, защиты прав
детей-сирот, детей с ограниченными возможностями
здоровья и других категорий, нуждающихся в
социально-правовой поддержке, должны сыграть
попечительские советы, включающие
представителей общественности, органов власти и
бизнес-сообщества, региональные и муниципальные
советы родительской общественности.
(…)
Ваше мнение
Мы будем благодарны, если Вы найдете время
высказать свое мнение о данной статье, свое
впечатление от нее. Спасибо.
"Первое сентября"
|