ПЕРВАЯ ПОЛОСА
ПОВЕСТКА ДНЯ
Во сколько раз подорожает бесплатное
дошкольное образование?
С 2005 года детские сады будут
финансироваться так, как решат региональные
власти. Но как бы они ни решили, уже сегодня
предполагается, что на плечи родителей ляжет
большая, чем раньше, часть расходов...
Негромкая милость депутатов
Среди радикальных изменений Закона «Об
образовании» особняком стоит ряд поправок, в
которых говорится, что с 1 января 2005 года
дошкольное образование в России будет
бесплатным и общедоступным.
Это уникальное финансовое милосердие резко
контрастирует со всеми остальными принятыми
документами, резко сокращающими денежные
обязательства государства перед образованием.
Еще более удивительно, что столь эпохальное
событие прошло без торжественных заявлений, без
речей и фанфар. На нем никто даже не акцентировал
внимание.
Может быть, потому, что объявление бесплатности и
общедоступности дошкольного образования
соседствует с отменой главных мер социальной
защиты дошкольного детства?
Из Закона “Об образовании” исключена статья о
том, что государство гарантирует финансовую и
материальную поддержку в воспитании детей
раннего детского возраста, обеспечивает
доступность образовательных услуг дошкольного
образовательного учреждения для всех слоев
населения.
А отдельный пункт 122-го Федерального закона от 22
августа 2004 года отменил Постановление
Верховного Совета Российской Федерации от 6
марта 1992 года № 2464-I “Об упорядочении платы за
содержание детей в детских дошкольных
учреждениях и о финансовой поддержке системы
этих учреждений” – главный документ,
ограничивавший размеры родительской платы за
услуги детских садов.
Все эти и многие им подобные позиции прежнего
законодательства вычеркнуты столь старательно,
словно дошкольное образование можно помыслить
без воспитания, без содержания зданий, без
питания детей…
А раз так, то, быть может, – и без детских садов
вообще?
Уравнение из одних неизвестных
Действительно, в новом законодательстве нет
никакой ясности по поводу того, что же понимать
под «бесплатным дошкольным образованием».
Решение этого вопроса полностью предоставлено
властям российских регионов. От их выбора
зависит судьба большинства российских детских
садов и миллионов семей, для которых они могут с
января 2005 года стать недоступными.
А власти на местах собираются действовать с 2005
года весьма по-разному…
В одних регионах дошкольным образованием
предлагают считать два или четыре часа занятий, а
остальное признать воспитанием или содержанием
детей (т.е. тем, что обязаны полностью оплачивать
родители). В других намереваются поделить
образовательные учреждения на платные и
бесплатные. В третьих собираются заменять
детские сады «бесплатными дошкольными группами»
при средних школах…
Нам не встречался только один тип решений – тот,
который вроде бы сам собой напрашивается: взять
на бюджетный счет существующие родительские
расходы и сделать-таки детские сады бесплатными.
Более того, нам неизвестен пока ни один проект,
который предполагал бы не увеличение, а
уменьшение родительских расходов на
«бесплатное» дошкольное образование.
Все известные нам на сегодняшний день проекты
перехода на «бесплатное дошкольное образование»
предполагают его удорожание для родителей и
удешевление для государства.
Одна из версий
Наши коллеги из Агентства образовательной
информации обратились в Комитет образования
Новгородской области с просьбой представить
областной вариант перехода к новой модели
финансирования детских садов. Им ответил главный
специалист по дошкольному образованию Александр
Уличев. Процитируем его ответ:
«”О проекте механизма финансирования ДОУ с
января 2005 года в Новгородской области”
Если говорить о документах и изменениях в
финансовом обеспечении дошкольного образования,
то все выглядит достаточно просто – разделены
финансовые потоки, исходящие от разных уровней
власти. Это то, чего мы все ожидали.
На сегодняшний день Правительство РФ
законодательно закрепило ступени подчиненности:
федеральные учреждения – это учреждения,
которые финансируются из федерального бюджета
(вся законодательная база, регламентирующая их
деятельность, является федеральной);
муниципальные учреждения – учреждения, которые
финансируются из муниципального бюджета, к ним
относятся и дошкольные образовательные
учреждения (законодательная база для них
формируется на региональном и муниципальном
уровне).
Это распределение регламентирует
законотворческую деятельность, определяет
уровни управления, но именно здесь появляются
проблемы. Как ни странно, именно у до
школьных учреждений.
Пункт 6.1 статьи 29 новой редакции Закона «Об
образовании» говорит о том, что в ведении
субъектов Российской Федерации в области
образования находится “обеспечение
государственных гарантий прав граждан на
получение общедоступного и бесплатного
дошкольного, начального общего, основного
общего, среднего (полного) общего образования, а
также дополнительного образования в
общеобразовательных учреждениях посредством
выделения субвенций местным бюджетам в размере,
необходимом для реализации основных
общеобразовательных программ в части
финансирования расходов на оплату труда
работников общеобразовательных учреждений,
расходов на учебные пособия, технические
средства обучения, расходные материалы и
хозяйственные нужды (за исключением расходов на
содержание зданий и коммунальных расходов,
осуществляемых из местных бюджетов) в
соответствии с нормативами, установленными
законами субъекта Российской Федерации”.
Что это значит? Это значит, что на субвенции имеют
право только дошкольные отделения
общеобразовательных учреждений, например
дошкольное отделение при средней
общеобразовательной школе. Большая часть детей
посещают дошкольные образовательные учреждения
– они по тому же закону не относятся к
общеобразовательному типу (п. 4.1, ст. 12).
Что ожидает эти учреждения с января 2005 года?
Дошкольные учреждения как были муниципальными,
так ими и остаются. Ранее ДОУ финансировались из
двух основных источников – местного бюджета и
родительской платы.
Пункт 1.2 статьи 31 новой редакции Закона «Об
образовании» говорит о том, что “организация
предоставления дополнительного образования
детям и общедоступного бесплатного дошкольного
образования на территории муниципального района
относится к полномочиям органов местного
самоуправления муниципальных районов и
городских округов”.
Это значит, что, как и прежде, расходы на оплату
труда работников, учебные пособия, технические
средства обучения, расходные материалы и
хозяйственные нужды (включая расходы на
содержание зданий и коммунальные расходы) в
соответствии с нормативами, установленными
законами субъекта Российской Федерации, будут
финансировать органы местного самоуправления.
Родительская плата определялась органами
местного самоуправления и взималась по так
называемому хасбулатовскому постановлению 1992
года, которое определяло порог родительской
платы (не более 20% от реальных затрат на
содержание ребенка в ДОУ) и категории льготников.
С 1 января 2005 года вышеупомянутое постановление
отменено.
Хорошо это или плохо? На мой взгляд, хорошо.
Родительская плата должна изменяться. Понятно,
что малообеспеченные семьи и семьи со стабильно
высоким доходом имеют разные возможности для
оплаты услуг детского сада.
Значит, мы, региональные органы управления
образованием, должны подумать, какой должна быть
реальная родительская плата. Для этого
необходимо определить не только стоимость услуг
детского сада, но и механизмы для
дифференцированного подхода к оплате. Если вы
помните, в нашей практике уже был период, когда мы
вводили дифференцированную оплату – собирали
справки о совокупном доходе, делали расчеты. В
этом была своя сложность, так как получить
достоверные сведения о доходе семьи иногда
бывает сложно. Но государство пытается навести
порядок в этой части – легализовать доходы
населения. По-видимому, сразу это не получится, но
со временем – обязательно.
Кроме того, п. 5 ст. 5 новой редакции Закона «Об
образовании» говорит: «В целях реализации права
на образование граждан, нуждающихся в социальной
поддержке, государство полностью или частично
несет расходы на их содержание в период
получения ими образования. Категории граждан,
которым предоставляется данная поддержка,
порядок и размеры ее предоставления
устанавливаются федеральными законами для
федеральных государственных образовательных
учреждений, законами субъектов Российской
Федерации для образовательных учреждений,
находящихся в ведении субъектов Российской
Федерации, и муниципальных образовательных
учреждений».
Это значит, что органы самоуправления
Новгородской области как субъекта Российской
Федерации должны определить категории граждан,
которым будет оказываться социальная поддержка,
размер и порядок оказания этой помощи.
Это и есть основные изменения. Появляется третья
составляющая финансирования дошкольных
учреждений. Если мы говорим, что социальная
поддержка – это областной уровень, то
получается, что финансировать социальную
поддержку должен областной бюджет.
На сегодняшний день мы уже рассчитали субвенцию,
которая должна идти из областного бюджета на
дошкольное образование. По предварительным
расчетам, областной бюджет должен будет выделить
41,3 миллиона рублей.
Субвенция – это финансовый поток строгого
назначения. Мы не должны бояться, что эти деньги
могут не дойти до детского сада или будут
перераспределены. Субвенция будет проходить
через казначейство – это обеспечивает строгую
отчетность в распределении средств. На что будет
направлена эта субвенция? На ту самую социальную
поддержку, о которой мы говорили вначале. Раз это
социальная поддержка родителей, то она включает
в себя прежде всего те расходы, которые в ином
случае ложатся на их плечи.
Александр Уличев,
главный специалист
по дошкольному образованию Комитета образования
Новгородской области»
Далеко не худший вариант
Неудивительно, что специалисты Новгородского
комитета образования были из числа тех, что
одними из первых сумели предложить свой вариант
реформы: Новгородская область – один из тех
регионов, который активно разрабатывал модели
долевого финансирования детских садов. Мы
благодарны им за предоставленную информацию и
склонны рассматривать их решение не как лучшее,
но и далеко не как худшее из возможных.
С одной стороны, новгородцы вообще отказываются
распространять принцип региональных гарантий
«бесплатного дошкольного образования» на
детские сады. Гарантии – только для
немногочисленных «дошкольных групп при
общеобразовательных учебных заведениях».
Этот вывод, на наш взгляд, вовсе не обязательно
следует из текста закона, но сделать его
двусмысленная формулировка позволяет.
Значит, все установленные регионом дошкольные
нормативы по-прежнему ложатся на плечи
муниципалитетов и родителей, однако в отличие от
прошлых лет муниципалитеты вправе перелагать на
родителей не 20 процентов, а практически любую
часть необходимых расходов.
Но с другой стороны, областное руководство берет
на себя целый ряд обязательств по социальной
поддержке, которые, строго говоря, могло бы и не
брать. В этом видна политическая воля новгород-
ских руководителей: спасти сады от полной гибели.
Хотя при этом сами нововведения с большой
степенью вероятности ухудшат положение детей,
родителей и детских садов. И уж во всяком случае
явно не улучшат его.
Право последней ночи
Каждая российская область, республика, край с
1 января более ничем не ограничены в определении
своей дошкольной политики. Руководство регионов
к новогодней ночи должно решить для себя
несколько ключевых вопросов.
1. Определиться, что признать «бесплатным
дошкольным образованием»:
– учебные курсы школьного типа или же
традиционную детсадовскую систему работы, где
элементы обучения и воспитания растворены в
нормальной общей организации жизни детей;
– программу педагогической работы,
ориентированную на 1–2–3 часа или же на
традиционные 9–10 часов работы образовательного
учреждения.
2. Признать необходимость или необязательность
для так или иначе понятого дошкольного
образования самого существования детских садов.
3. Соответственно этому пониманию установить
региональные нормативы на оплату труда
воспитателей.
4. Определить, кто имеет право на субвенции:
только ли дошкольные отделения
общеобразовательных учреждений или в том числе и
обычные муниципальные детские сады.
5. В соответствии с ответами на предыдущие
вопросы определить характер и размеры
социальной поддержки малообеспеченных граждан
по содержанию их детей во время получения
дошкольного образования.
Разброс возможных решений (каждое из которых
будет вполне законно) колоссален.
По сути, любая региональная власть с 2005 года
вправе полностью ликвидировать сеть детских
садов, заменив ее, например, имитацией
кратковременных учебных занятий с дошкольниками
на дому или с учителями в школьных классах после
уроков.
Это умывание федеральных рук выглядит жуткой
насмешкой над десятилетием тяжелейших усилий
сотен тысяч воспитателей – самых
низкооплачиваемых и едва ли не самых
самоотверженных профессиональных работников
нашей страны.
Чтобы оценить чудовищность этой «свободы
местных решений», можно по аналогии вообразить
ситуацию, когда относительно среднего
образования региональным властям было бы
предоставлено полное право закрыть все школы и
уволить всех учителей. Гарантируя школьникам,
например, заочные интернет-курсы по одному из
предметов…
Что останется после рассвета?
Наглядны необратимые последствия массового
уничтожения детских садов в начале девяностых.
Сегодня во многих городах вновь выстраиваются
многолетние очереди желающих отдать своего
ребенка в садик. И все видят, что закрытые сады
уже не вернуть и не восстановить.
Если на плечи родителей лягут основные расходы
по жизнеобеспечению детских садов, в подавляющем
большинстве средних и малых городов (не говоря
уже о селах) да и в значительной части городов
областных детские сады просто исчезнут. Исчезнут
навсегда. Собрать новые педагогические
коллективы, отобрать распроданные (или
восстановить развалившиеся) здания будет
невозможно еще долгие годы.
Надежды, пожалуй, лишь две.
Во-первых, на инертность и неторопливость
отечественной жизни. На то, что наши дороги хоть
как-то спасают от дураков.
А во-вторых, на то, что циничная и преступная по
отношению к детству консолидированная позиция
федеральной власти далеко не везде будет в том же
духе продолжена властями региональными. Все-таки
слишком многие из них несравненно лучше понимают
последствия своих решений и свою личную
ответственность за происходящее.
Дай Бог этим людям политической воли, силы и
выдержки.
Андрей РУСАКОВ
Ваше мнение
Мы будем благодарны, если Вы найдете время
высказать свое мнение о данной статье, свое
впечатление от нее. Спасибо.
"Первое сентября"
|