ДОКУМЕНТЫ N108 
 

Какие изменения ждут образование с вступлением в силу новой редакции Закона РФ «Об образовании»

5 августа 2004 года Государственной думой был принят в последнем чтении проект федерального закона о внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в РФ», а уже через три дня – 8 августа 2004 года в лучших традициях воцарившегося однопартийного Федерального собрания РФ был утвержден Советом Федерации. 22 августа закон был подписан президентом. Со дня на день он вступит в силу после официального опубликования. Данным законом утверждены многочисленные изменения в федеральные законы РФ «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В этой статье дан анализ изменений в ФЗ «Об образовании» (далее по тексту – Закон).

Обсуждаемые изменения являются самыми масштабными за период с 1996 года, после того как была дана фактически новая редакция первого в стране образовательного закона. За истекшие 8 лет в Закон было внесено 17 непринципиальных изменений федеральными законодателями и Конституционным судом РФ. Кроме того, действие некоторых норм Закона было приостановлено в течение последних нескольких лет федеральными законами.
Вновь принимаемый закон предполагает внесение сразу 35 изменений в ныне действующую редакцию. Несмотря на то, что указанные изменения и дополнения расцениваются властью как чисто формальные, некоторые из них имеют практическое значение.
Приводим наиболее важные из них.
Отмена государственной гарантии на денежную компенсацию лицам, получающим общее образование в негосударственных школах, ранее установленная п. 4 ст. 5 Закона. Это новшество коснется сектора исключительно негосударственных образовательных организаций, в которых обучаются не более 0,4 процента от общего числа учащихся в России, при этом государство компенсирует, по разным оценкам, не более 5 процентов от общих расходов на содержание частных школ.

В статье 11 Закона появилась новая норма о том, что допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений. Таким образом, исходя из смысла закона положен прямой запрет на ранее допустимое совместное учредительство образовательных учреждений несколькими органами власти, в том числе разного уровня, а также на возможность существования именно муниципальных «учреждений» образования, соучредителем которых являются органы власти. Данное изменение находится абсолютно в русле действующего гражданского законодательства и упраздняет возможность существования бюджетных образовательных учреждений со смешанными формами собственности.

Статья 11.1 Закона существенно преобразована. По воле законодателя возник очередной гражданско-правовой уродец – некая «государственная образовательная организация» – ГОО. С момента введения в лексический оборот данного фантома автору не удалось встретить ни единого устного либо печатного разъяснения значения данного словосочетания. В статье есть оговорка, что так называемые ГОО создаются в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Гражданским же кодексом РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрены следующие организационно-правовые формы, кроме учреждений:
– общественные и религиозные фонды;
– государственная корпорация;
– некоммерческие партнерства;
– автономная некоммерческая организация;
– садоводческое, огородническое или дачное некоммерческие объединения.
Вполне возможно, что речь идет о том, что, по замыслу законодателя, несколько каких-либо органов государственной власти захотят объединиться в одну из вышеперечисленных организаций с целью оказания образовательных услуг. Оставим эти мудрые предвидения на совести законодателей.
Пункт 7 ст. 12 преобразован, после чего данная норма Закона, определяющая правовой статус структурных подразделений образовательных учреждений, стала полностью соответствовать действующему Гражданскому кодексу.
В статью 13 Закона внесены дополнения, в соответствии с которыми уставы образовательных учреждений, помимо установленных ранее требований, должны содержать:
д) запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению собственником образовательного учреждения;
е) порядок распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
ж) открытие счетов в органах казначейства (за исключением негосударственных образовательных учреждений).
Кроме того, во избежание имевших место ранее разногласий и споров, в том числе судебных, между коллективами ОУ и учредителем по поводу принятого коллективом, но не утверждаемого учредителем устава введен пункт, устраняющий существовавший ранее законодательный пробел, который гласит, что порядок утверждения устава федерального государственного образовательного учреждения устанавливается Правительством Российской Федерации, государственного образовательного учреждения, находящегося в ведении субъекта Российской Федерации, – органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образовательного учреждения – органом местного самоуправления.
В ст. 16 введено положение, упраздняющее существовавшие ранее льготы для некоторых категорий граждан по поводу внеконкурсного поступления в муниципальные ссузы и вузы. Таким образом, федеральный законодатель вполне логично предоставил муниципалитетам самостоятельно планировать расходы на высшее и среднее образование исходя из собственных представлений о приоритетах.
Одним из деструктивных, по мнению автора, нововведений является аннулирование гарантии государственной финансовой и материальной поддержки в воспитании детей раннего детского возраста, обеспечение доступности образовательных услуг ДОУ для всех слоев населения, ранее установленных ст. 18 п. 2 Закона. Хотя фактически эти гарантии были давно упразднены, существовали слабые надежды, что в связи с ежегодным увеличением профицита бюджета государство, возможно, повернется когда-либо лицом к детям.
Значительно изменена (в связи с начатой реорганизацией властной вертикали) ст. 28 Закона, определяющая компетенцию федеральных органов власти и управления образованием в отрасли. В компетенцию РФ теперь не входит установление обязательных ставок МРОТ и должностных окладов работников ОУ, льгот различным категориям обучающихся и работникам всех ОУ, кроме находящихся в ведении госорганов федерального уровня. Таким образом, реализуется порочная тенденция «кто раздает льготы – тот их и финансирует», в результате чего в скором времени будут практически ликвидированы все льготы, так как большая часть бюджетов субъектов РФ дефицитная.
Законом также определено, что отныне органы федерального уровня снимают с себя ответственность за издание учебной литературы и изготовление учебных пособий. Абсурдным на этом фоне и в логической взаимосвязи норм закона выглядит недавнее присвоение Министерством образования и науки права утверждать перечни школьных учебников и издательств.
Жестко разграничены компетенция и полномочия органов государственной власти и управления образованием между уровнем региона и муниципалитета в русле введенного в 2003 году разграничения между ними статей финансирования школы.
Компетенция и ответственность образовательного учреждения, регулируемые ст. 32 Закона, не претерпели существенных изменений.
Довольно позитивным видится нововведение в ст. 33 Закона, в соответствии с которым каждый орган исполнительной – государственной или муниципальной – власти будет теперь самостоятельно определять порядок создания подведомственных ему образовательных учреждений.
Аннулировано положение, запрещающее отказывать в регистрации вновь создаваемого ОУ по мотиву нецелесообразности.
Формулировки Закона о перечислении органов, имеющих право осуществлять контроль и лицензирование ОУ, обобщены, и теперь их осуществляют «уполномоченные органы исполнительной власти». Конкретизироваться это понятие будет, очевидно, в подзаконных актах.
Симптоматично, что в соответствии с изменениями, внесенными в ст. 34 Закона (дословно: «…ОУ может быть реорганизовано в иную образовательную организацию в соответствии с законодательством…»), «образовательное учреждение», исходя из смысла этой нормы, является одной из разновидностей сугубо виртуального пока понятия «образовательная организация». Это пока единственное, что определенно известно сообществу об указанном фантоме, введенном в законодательный оборот.
Аналогично изменениям, внесенным ст. 33 Закона, в соответствии с дополнениями к ст. 34 порядок ликвидации образовательных учреждений каждый орган исполнительной власти на своей территории будет определять сам.
В соответствии с новой редакцией ст. 37 Закона упраздняются ведомственные органы управления образованием. Это повлечет, таким образом, массовое переподчинение образовательных учреждений, ранее находившихся, в частности, в ведении органов управления культурой, медициной.
Во избежание возникающих повсеместно противоречий в судебной и иной правоприменительной практике в соответствии с новой редакцией п. 7 ст. 39 обобщено понятие «средств, полученных за счет внебюджетных источников».
Исключена необходимость согласия совета ОУ для сдачи в аренду помещений и имущества ОУ.
Статья 40 Закона «Государственные гарантии приоритетности образования» исключена законодателем полностью.
В соответствии с новой редакцией ст. 41 Закона исключена возможность финансирования по договору с учредителем. Теперь законодатель остановился на понятии «финансовый норматив». Увы, но повсеместная практика в отрасли свидетельствует о том, что ни прежнего договора, ни нового норматива власть исполнять не будет.
В соответствии с изменениями к ст. 43 Закона исключена возможность для государственных и муниципальных ОУ иметь расчетный счет в банке, им разрешено лишь иметь лицевой счет в казначействе. Фактически такое положение дел уже давно сложилось в связи с принятием Бюджетного кодекса и лишь теперь продублировано в отраслевом Законе.
Полностью исключенные из закона пункты 3, 4, 5 ст. 43 лишили финансовой самостоятельности ОУ.
В названии ст. 50 Закона понятие «социальная защита обучающихся» заменено на словосочетание «социальная поддержка». Соответственно из п. 6 данной статьи исключена фраза об обязанности учредителя обеспечивать обучающимся питание и льготный проезд. Кроме того, полностью упразднены льготы для обучающихся в негосударственных ОУ. Также государство освободило себя теперь от существовавшей ранее (впрочем, лишь на бумаге) обязанности по трудоустройству выпускников.
В п. 6 ст. 51 государство освободило себя также от не выполняемой им обязанности компенсировать инфляционный рост на охрану здоровья и питание учеников.
Статья 54 Закона, не выполняемая до 2000 года, после чего приостанавливаемая в ежегодном Законе о госбюджете на будущий год, определяющая зарплату педагога не ниже средней по промышленности, также благополучно отменена.
В соответствии с измененным названием ст. 55 Закона нет теперь у педагогов ни гарантий, ни льгот, а есть их «социальная поддержка». Все льготы сельским и молодым учителям отменены. А компенсация за методлитературу педработникам нефедеральных ОУ будет теперь выплачиваться по решению соответствующего органа исполнительной власти и подвергаться налогообложению.
Представляется, что причина столь скоропостижного и единогласного принятия данного закона – его абсолютная бесполезность и традиционная неисполняемость. Он попросту не решает ни единой проблемы отрасли, а точнее, он абсолютно бесполезен и к тому же не затрагивает ничьих финансовых интересов – ни Федерации в целом, ни субъектов Федерации.
Принятый закон малоэффективен как для образования в целом, так и для каждой конкретной школы, педагога и семьи. Теперь у людей отняли надежду. А у Закона – статус самого демократичного, по оценкам экспертов, в мире.
С точки зрения правового регулирования данный нормативный акт продолжает оставаться сугубо декларативным и никого ни к какому конкретному действию не обязывает. За нарушение приведенных в законодательном документе норм никто ответственности не несет с 1992 года.
Фактически изменения лишь узаконили реально существующее более 12 лет положение дел в школьном образовании.
По отношению к данному акту невольно хочется вложить в уста вновь избранных законодателей оптимистичное булгаковское: «Душили мы их, душили!» Оптимистичное – потому что российская школа обречена пережить и эту, и все очередные реформы бюджетной системы и властной вертикали, и все остальные незначительные неприятности.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"