ТЕОРЕМА СОЦИУМА 
 

Местное самоуправление: битва мэров и губернаторов

“Исполнительная вертикаль” часто укреплялась за счет местного самоуправления. Немногие муниципалитеты могут сегодня считаться действительно независимыми, как это предусмотрено Конституцией. Но их независимость нужна не только для рождения в России подлинного гражданского общества, она нужна также и для дальнейшего развития экономики.

Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; это самостоятельная и под собственную ответственность предпринимаемая деятельность населения, которое таким образом может непосредственно или через свои выборные органы решать вопросы местного значения.
Эта революционная идея – отделить местное самоуправление от государства, – к сожалению, должна опираться на практику, которая в российском обществе не укоренилась. Традиции земства оказались утрачены. Первые конкурентные выборы местных советов прошли весной 1990 года, но уже в 1991 году автономия местного самоуправления была ограничена назначенными сверху главами администраций, а в октябре 1993 года под лозунгом “Советы и демократия несовместимы!” представительные органы в городах и районах России были распущены.
Государство и до сих пор отнюдь не стремится передать часть своих полномочий (вместе с ресурсами для их исполнения) существующим органам местного самоуправления. Состояние муниципальных финансов в большинстве случаев зависит от отчислений из федерального и регионального бюджетов. Доходы немногих прибыльных муниципальных образований (в основном крупных городов) регулярно изымаются в региональные бюджеты. Возможности собирать местные налоги теперь существенно ограничены. В итоге уровень муниципальной автономии оказался весьма невысок.
Но часть чиновников Правительства России и президентской администрации были заинтересованы в укреплении местного самоуправления, чтобы ограничить власть региональных элит “снизу”. Региональные лидеры, вообще-то совершенно не заинтересованные в этом, иногда пытались заручиться поддержкой муниципальных образований (опять-таки прежде всего крупных городов) в своем “торге” с федеральным центром. Так что решения, принимавшиеся на федеральном уровне относительно самоуправления, неизбежно становились компромиссными и/или декларативными, полными противоречий, умолчаний и всяческих лазеек для обхода.
Борьба муниципальных властей за свою автономию часто принимает форму конфликта между губернатором и мэром. За их противостоянием стоит фундаментальное для России и ее регионов противостояние центров модернизации (крупные городские агломерации) и консервативных периферий и полупериферийных зон, в которые фактически проваливается все остальное пространство страны.

Раскол элит в регионах России способствует тому, что на политической арене обретают самостоятельность представители самоуправления, а консолидация элит, напротив, блокирует это. Так, в Свердловской области неразрешимый внутренний конфликт повлек за собой появление агентов местного самоуправления не только в Екатеринбурге, но и в других городах области. Обратная картина в Татарстане, где успешный “торг” региональной элиты с федеральным центром сплотил элиту вокруг правящей группы. В этих условиях агентам местного самоуправления просто не нашлось места в регионе: муниципальная власть в городах и районах превратилась в местные органы государственной власти, главы которых назначались на свои посты президентом республики.
Но и сами деятели местного самоуправления реализуют стратегии, далеко не всегда укрепляющие его автономию. Открытый конфликт городских и региональных властей может закончиться победой последних, после чего говорить об автономии не приходится. Пример такого рода – Владивосток. Другой вариант: деятели местного самоуправления из осторожности заключают с региональными властями неформальный “пакт” о взаимном обмене ресурсами: сохранение себя во власти при условии подчиненного положения муниципалитетов в городах, как сложилось, например, в Томске.
Итак, шансы на успех постсоветского муниципального проекта в целом по России выглядят как не очень значительные, однако не исключена вероятность, что некоторые конкретные города достигнут муниципальной автономии.
Изменения политики центра с неизбежностью заставляют его искать союзников на местах, в противном случае волны инноваций могут угаснуть, так и не достигнув периферии. Муниципальные власти в большинстве крупных городов – лучшие претенденты на эту роль. Хотя вполне вероятно, что местное самоуправление опять станет разменной монетой в торге центра и регионов, – и все же нельзя исключить вариант, при котором одним из следствий политики централизации, как это ни парадоксально, может стать расширение, а не сужение, его политических возможностей.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"