ПОВЕСТКА ДНЯ 

Реформа исполнительной власти: размножение делением

Одним из главных событий нынешнего года стала отставка правительства Касьянова и последовавшая за этим административная реформа, концепция которой не один год разрабатывалась в Государственном университете Высшая школа экономики. Один из авторов концепции, декан факультета государственного и муниципального управления Андрей КЛИМЕНКО, ответил на вопросы нашей газеты.

– Андрей Витальевич, расскажите, с чего все начиналось?
– Административная реформа у нас обсуждалась давно. Прежняя структура правительства досталась нам в наследство еще с эпохи социализма и была ориентирована на отраслевой принцип управления экономикой, что в целом не соответствует новым рыночным реалиям. Поэтому в академических кругах, в том числе в Высшей школе экономики, давно проводились научные исследования с целью моделирования новой структуры. Примерно два года назад состоялась презентация нашего первого доклада в пресс-центре “Известий”, где мы впервые поставили вопрос о необходимости уточнения функций и полномочий органов исполнительной власти. Многие последующие события лишь подтвердили правоту нашего мнения.
Наши министерства объединяли все функции в “одном флаконе”: политику в отрасли и контроль за собственной деятельностью. Но нельзя исполнять и контролировать одновременно. Эти функции необходимо развести. Одни структуры – министерства – призваны вырабатывать политику в тех или иных отраслях. Вторые – службы – проводить ее в жизнь и контролировать результаты. Третьи – агентства – оказывать государственные услуги.
Трехзвенная структура, которая в настоящее время введена в России, является типовой для западных стран.
Но сама по себе она ничего не решает: это пустые клеточки, в которые надо вдохнуть реальную жизнь.
– Аналитики подсчитали, что в целом количество структур федеральной исполнительной власти выросло – с 58 до 73. Не опасно ли раздувание бюрократического аппарата? Ставится ли задача сокращения штата чиновничьего аппарата?
– Суть состоит не в количестве органов, а в том, чтобы они работали эффективно. Например, в Новой Зеландии, которая считается чуть ли не образцом государственного управления, – 3 млн населения и 29 министерств.
В ФРГ, где численность населения несопоставимо больше, 13 министерств. В Канаде чуть более 20, но при этом 176 агентств.
Конечно, оптимизация кадрового состава неизбежна в ходе реализации столь масштабной реформы. Где-то произойдет резкое сокращение, а где-то и расширение – в зависимости от количества предоставляемых услуг и функций.
Надо взвешивать ее эффект для общества в целом и эффект для каждого конкретного чиновника. Это несопоставимые вещи. У нас в федеральных ведомствах огромное количество вакансий из-за низкой оплаты труда.
– Увольнения коснутся прежде всего пенсионеров. Придет ли на их место молодежь и удастся ли обеспечить преемственность в работе?
– Старые, опытные кадры могут работать советниками – эту категорию планируется расширить. Но если говорить откровенно, старые сотрудники – приверженцы старых методов работы. Сегодня требуются совсем другие подходы в управлении государством. Формирование нового поколения менеджеров – задача образования.
– Какова цена административной реформы?
– Пока ее планируется проводить в рамках имеющихся средств. Сегодня Россия тратит на аппарат государственной власти значительно меньшую долю от общих расходов федерального бюджета, чем ведущие страны: 2,8 против 4–4,5%. При этом федеральный центр в России несет на себе гораздо больше функций и обязательств, чем в любой другой стране. Денежное содержание федеральных служащих в Москве не соответствует социально приемлемому уровню (средняя зарплата – 5–6 тысяч рублей), в то время как во многих регионах, где прожиточный минимум ниже, государственная служба уже стала не только престижной, но и экономически привлекательной. Так формируется разрыв качества госуправления на разных уровнях власти: укрепляется в субъектах РФ и ослабевает в центре, что очень опасно для федеративного государства.
По нашим подсчетам, для успешной реализации реформы, в том числе существенного повышения уровня оплаты труда госслужащих, в 2004–2005 годах потребуется дополнительно от 24,4 до 25,9 млрд рублей. Доля затрат от общих расходов федерального бюджета должна возрасти с 2,8% в настоящее время до 3,6% к 2007 году.
Сегодня низкая система оплаты труда федеральных чиновников приводит в действие так называемый механизм отрицательного отбора, когда на госслужбу приходят люди, не сумевшие найти своего места на рынке труда, или те, кто ориентируется на государственные гарантии и статус.
– А еще те, кто связывает с должностью корыстные интересы. Позволит ли эта реформа победить коррупцию в верхних эшелонах власти?
– Такая задача, безусловно, стоит, и ее решение зависит не только и не столько от экономических стимулов. Еще более важна модернизация деловых процессов, которые надо сделать прозрачными и подконтрольными.
Особого внимания заслуживают те сферы, где проходят финансовые потоки, а значит, имеется почва для взяток.
Необходимо установить особый режим отбора специалистов на те должности, которые несут потенциальную опасность коррупции. Опыт показывает, что, если замещение должности осуществляется открыто, на конкурсной основе, возможность прихода взяточников сводится к минимуму или к нулю.
Во многих странах создается единый кадровый резерв: иногда даже министр не вправе сам назначить зама, ему предлагается кандидатура из этого резерва, благодаря чему резко уменьшается возможность использования родственных и других связей, создания коррупционных сетей.
– Идея реформы, может быть, и позитивна. Но как она будет претворяться в жизнь? Что вызывает у вас опасения?
– Тревожит то, что можно потерять темп реформирования. Очень многое предстоит сделать в короткие сроки. Если надолго сохранится вновь принятая структура без нового содержания деятельности, как раз и получится то, о чем говорят сегодня многие критики: размножение бюрократии, смена вывесок, перемещение чиновников из одних кресел и кабинетов в другие.
Будем надеяться, что этого не случится.
Но самое страшное – ничего не делать. Да, надо спрашивать по всей строгости за допущенные ошибки и злоупотребления. Но еще больше надо спрашивать с тех, кто вообще ничего не делает. Их надо просто выгонять, потому что иначе никакой динамики не будет. Стоять нельзя, нам нужно бежать, пусть даже по тонкому
льду.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"