КРУГ ВОПРОСОВ 

Издержки сети

Как финансируется каждая конкретная школа – для экономистов тайна за семью печатями

В сопоставительном докладе «Российское образование в контексте международных показателей», подготовленном ЮНЕСКО в 2003 году, есть одно весьма примечательное наблюдение. Оказывается, бюджетные расходы на некоторые виды образования в России соответствуют уровню богатых стран.
При этом нет нужды доказывать, что образование у нас – бедное. Похоже, школы, вузы, ПТУ просто не получают положенные им финансовые средства. На каком этапе распыляются государственные деньги, выделяемые на образование? Можно ли бороться с этим явлением?
Об этом наш обозреватель Светлана Кириллова беседует с Ириной Абанкиной, кандидатом экономических наук, заместителем директора Института развития образования Высшей школы экономики (ВШЭ).

– Судя по докладу ЮНЕСКО, образование в России – не бедное. Причина безденежья – неэффективное расходование средств. Почему так происходит?

– В нашей стране действует абсолютно несовременная образовательная сеть, которая сложилась в эпоху индустриализации. Тогда организация сетей массового обслуживания была очень эффективна. Возникли мощные отраслевые системы – здравоохранения, культуры, образования, социальной помощи.
Образовательную сеть в России можно назвать национальным достоянием: она позволяет экономить на масштабах, обеспечить доступность образования. Но сегодня она уже не соответствует демографическим тенденциям, изменившимся потребностям общества.

– По статистике ЮНЕСКО, в России столько учителей и университетских преподавателей, что нам могут завидовать страны с развитой экономикой. Но дальше, по той же международной статистике, в России на каждого ребенка, подростка, молодого человека приходится очень небольшой выбор школ, ПТУ, вузов, учреждений дополнительного образования…

– Это издержки той же сети. Сегодня люди меняют место жительства, чтобы иметь возможность эффективно работать. А образовательная сеть состоит из зданий, переместить ее туда-сюда довольно трудно. При этом ее размещение неравномерно, она очень инерционна.
И вот что интересно.
Эта система оказывается мощнее управленческих решений. Недавно мы в Институте развития образования ВШЭ проанализировали, как менялся с 70-х годов средний размер сельской школы. С одной стороны, мы знаем, какие демографические процессы идут на селе, как сокращается число сельских жителей. С другой – оказалось, что на протяжении 30 лет средняя наполняемость сельской школы осталась неизменной: 132 человека!

– Значит, все это время процесс реструктуризации сельских школ проходил сам собой: ему не нужны были правительственные решения? На селе становилось мало детей, школа закрывалась, учителя куда-то пристраивались, детей – без всякой программы «Школьный автобус» – начинали возить в более крупную школу?

– Система регулируется сама. Параметры сети, в том числе соотношение количества школ и учащихся, регулируются… без нашего участия. Может быть, нам хотелось бы управлять процессом реструктуризации сверху, но... Верными оказываются точечные решения, которые принимаются на локальном уровне органами местного самоуправления.

– Это мне напоминает мысль из «Войны и мира», что главное для военачальника – не мешать сражению.

– Тут, конечно, можно поспорить. Но одно несомненно: масштаб нашей системы образования таков, что она становится самонастраивающейся, саморегулирующейся.

– Но не в этом ли таится опасность? Ведь в образование с каждым годом вкладывается все больше денег, а эффективность этих вложений остается под вопросом…

– Мы действительно теряем контроль за финансированием системы образования на определенных этапах. У экономистов есть только финансовая отчетность по регионам, которую предоставляет Минфин.
По ней мы можем узнать, сколько денег в том или ином регионе потрачено на дошкольное, школьное, начальное, среднее и высшее профессиональное образование. Если мы знаем общую сумму региональных трат на школьное образование, ее нетрудно затем разделить на число учащихся и на количество образовательных учреждений. Но мы не сможем выяснить, сколько средств получила каждая школа и получила ли она их вообще. Это закрытая для нас информация.

– Итак, регион знает, сколько денег на образование отправлено в каждый муниципалитет, и должен за это отчитываться. Муниципалитет знает, сколько денег он направил в то или иное учебное заведение, но отчитываться за это уже не обязан. А школа вообще может не знать, сколько денег ей перечислено. Замечательная схема для того, чтобы уводить деньги из сферы школьного образования.

– Если бы речь шла только об учреждениях среднего образования! К сожалению, на уровне высшего образования происходит то же самое. В федеральном бюджете мы можем увидеть, сколько средств расходуется на высшее образование, на среднее профессиональное, на переподготовку кадров. Дальше та же проблема: сколько средств получил каждый конкретный вуз, мы не знаем.

– Разве вам, экономисту, занимающемуся образованием, эта информация недоступна?

– Нам известно, что сумма финансирования на высшее образование выросла – сегодня это 97,6 миллиарда рублей из федерального бюджета. Но когда мы приезжаем в конкретный вуз – будь то даже Марий Эл или Чувашия, участвующие в эксперименте по ГИФО, нам сообщают, что у конкретного вуза средств очень мало, что вузы и преподаватели бедствуют, что нужно повышать цены за учебу…

– Может быть, ректоры морочат вам голову, чтобы получить от Москвы побольше средств?

– Мы действительно не знаем, каково финансовое состояние каждого конкретного вуза. Конечно, частично вузы финансируются за счет Федеральной программы развития образования, но требуются и другие ресурсы, которые выделяются со стороны регионов и муниципалитетов. Часто мы даже не можем сориентироваться. Вузу оплачиваются коммунальные расходы, оплачивается работа преподавателей, а студентов в этот вуз пришло раз-два и обчелся. А в другом вузе все факультеты, даже платные, забиты. Ясность можно внести лишь в том случае, если ввести открытую пообъектную отчетность. А ее у нас в стране пока нет.

– Значит, государство с каждым годом увеличивает финансирование образования, даже не требуя отчета: как и на что эти деньги расходуются? Получается, что говорим о реформах, но при этом вкладываем деньги неизвестно куда?

– Да. Эта проблема сегодня есть. На всех уровнях образования нам надо точно знать, во что мы вкладываем государственные деньги. И только тогда можно требовать повышения эффективности, отдачи от этих средств. Во всем мире над этой проблемой много работали. Долгое время университеты разных стран по заказу правительств искали прямую зависимость между объемом средств, выделяемых из бюджета, и качеством образования. Такой простой зависимости не обнаружили.

– То есть во всем мире уже поняли, что если государство все больше вкладывает в образование, оно вовсе не сделает его лучше?

– Совершенно верно. Вывод ученых таков: прямой зависимости между объемом государственных вложений и качеством образования нет. Долгое время искали прямую зависимость между качеством образования и наполняемостью классов. Ее тоже не обнаружили. Сегодня известно, что очень высокое качество образования демонстрируют японские школьники, у которых стандартная наполняемость классов 40–42 человека.
Пока в международных исследованиях зафиксирована одна четкая взаимосвязь: между качеством образования и автономией учебного заведения. Чем самостоятельнее учебное заведение в расходовании средств, в планировании учебных программ, в своей образовательной политике, тем выше качество образования. В прошлом году мы ездили по Голландии. В этой стране муниципалитеты почти не вмешиваются в финансирование школ. В муниципалитетах нам даже говорили, что отказываются от заместителей, которые занимались образованием: считается, что сами школы и ассоциации школ лучше решают свои проблемы, чем чиновники муниципалитетов. В Голландии деньги на образование накапливаются на федеральном уровне и потом распределяются по школам. Фактически голландские школы финансируются из федерального бюджета. У них есть финансовый директор, финансовый менеджер, причем они собирают средства из разных источников – от родителей, из бюджета, социальных фондов, от спонсоров и даже от предприятий. А теперь посмотрите, что происходит в России. Директор прилагает все усилия, чтобы в школе не текли трубы. Но что сколько стоит – он не знает. За счет кого ему дали средства, сколько он недополучил – не знает. Общий объем средств, выделяемых школе, он тоже не знает. Фактически он не управляет. Поэтому и к деньгам относится как не к своим...

– …а директору в муниципалитете никто не верит, считают попрошайкой и потому денег не дают вообще.

– Тоже возможная ситуация. Если директор поймет, что за каждого ученика он получит столько-то, что у него есть общий объем средств, который он должен распределить – на оплату труда, оборудование, питание, медикаменты, учебные пособия, – он сможет вести себя как самостоятельный финансовый менеджер. Сейчас нам как никогда необходима легализация средств в сфере школьного образования. Но к этому довольно много препятствий. Если родители легально приносят свои деньги в школу, то с этих денег не должны по второму разу собираться налоги! А именно это происходит сейчас. Родители заработали определенную сумму, заплатив с нее налоги, принесли ее в школу – и эти деньги облагаются налогом вторично. С любого «живого» рубля, официально принесенного родителями в школу, она может рассчитывать максимум на 55–60 копеек. Это как в среднем, так и в высшем образовании.

– Понятно, почему школы предпочитают собирать деньги с родителей нелегально. Российские родители не только бедные, они еще и вынуждены платить за учебу ребенка в школе и вузе вдвое больше, чем в любой другой стране?

– За рубежом эта проблема решается по-другому. Фактически речь идет о том, что от налогов освобождается не учебное заведение, а определенный тип деятельности. Например, не школа как таковая, а ее образовательная деятельность. Мы уже знаем по опыту: как только какой-то тип организации или учреждения освобождается от налогов, так сразу все становятся школами или заведениями культуры…

– То, о чем мы говорим, очень правильно. И об этом говорят давно. Но давайте уточним: российским школам давным-давно предложили финансовую самостоятельность, предложили завести собственные бухгалтерии, стать юридическими лицами. Мы уже видим, что многие школы оказались к этому неспособными. Правда, раньше им предлагали финансовую самостоятельность для их собственного блага. А теперь, как я понимаю, благо становится государственным?

– Введение пообъектной финансовой отчетности позволит нам иметь четкую картину. Финансовые потоки в образовании станут наконец прозрачными. Мы поймем, что и как мы финансируем. Сколько денег конкретно получает именно эта школа? Сколько стоит процесс обучения в ней? Вместе со статистикой результатов единого государственного экзамена эти данные могут стать основой для управленческих решений. Хочу особо подчеркнуть, что именно сейчас есть нормативная база для перехода на пообъектную финансовую отчетность.

– Вы не боитесь, что начнется административный нажим на школы, которые не то чтобы не хотят, а просто не знают, как это сделать – самим управлять своими финансами?

– Мы хотели бы любым способом этого избежать. Для начала надо подготовить кадры финансовых менеджеров, менеджеров по экономике, которые могли бы начать работать в каждой школе. В связи с тяжелой демографической ситуацией количество безработных учителей будет увеличиваться с каждым годом – тех, кто пожелает и кто способен, можно будет переквалифицировать в финансовых менеджеров. Ведь не обязательно, чтобы после переквалификации они оставались только учителями. После того как будут подготовлены кадры, нам нужно вводить организационно-правовые формы, в которых школа могла бы чувствовать себя самостоятельно.

– Среди кого вы надеетесь найти единомышленников?

– Сама система образования сегодня так устроена, что внутри нее нет сил, которые отстаивали бы эту идею. Учителя, к сожалению, не привыкли принимать стратегических решений. Руководство школ, может быть, заинтересуется, хотя не всегда и не везде. Если финансирование более или менее устраивает директора школы, он предпочел бы, чтобы деньгами занимался кто-то другой, сидящий в централизованной бухгалтерии. Можно было бы опереться на местных руководителей, мэров, от которых зависит принятие решений. Но муниципалитеты сегодня проводят реформу местного самоуправления. Им предстоит огромная работа, а тут еще и реформа финансирования школ. И опереться в такой ситуации на мэров как на главных защитников образования довольно трудно. Мы надеемся на местное сообщество. Хотя полной уверенности, что местное сообщество будет поддерживать все прогрессивные направления реформирования, у нас нет.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"