Главная страница ИД «Первого сентября»Главная страница газеты «Первое сентября»Содержание №67/2002

Первая тетрадь. Политика образования

ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Еще десять лет назад трудно было себе представить, что в российскую школу могут прийти западные деньги.
А уж в советские времена за один только разговор о том, чтобы на американские доллары учить наших школьников, можно было и в тюрьму попасть.
Времена изменились, и многие школы активно участвуют в конкурсах различных фондов, получают гранты и осуществляют свои проекты на деньги западных спонсоров. И не только западных: в Приволжском федеральном округе каждый год проводится ярмарка социальных и культурных проектов, где под образовательные инициативы выделен отдельный грантовый фонд.
При этом сложилась парадоксальная ситуация: бюджетные школьные деньги используются с гораздо меньшим эффектом, чем благотворительные или заемные. И создается впечатление, что сравнительно небольшой объем грантов и средств Мирового банка в России влияет на образование гораздо сильнее, чем собственно бюджетное финансирование. Угроза?
Да, конечно, но только это не угроза западной экспансии, это угроза для отечественной бюрократии, привыкшей снимать свою ренту с темных, скрытых школьных финансовых потоков. Западные деньги мешают не отечественной школе, а монополии отечественного чиновничества, привыкшего считать государственные средства почти своими собственными.
Модель распределения средств благотворительных фондов и внешних заимствований создает прецедент открытого конкурсного финансирования в российском школьном образовании. И это, как показывает опыт, пусть еще не очень большой, гораздо эффективнее, чем сложившаяся финансовая система.

По родным сусекам и зарубежным закромам

Есть два основных источника, из которых школа может почерпнуть деньги.
Но один из них превращает школу в козла отпущения

Финансирование российское...

Единственной эффективной моделью оборота средств в российской системе образования является, к сожалению, система внешних заимствований: работа с грантами благотворительных фондов и других организаций.
Государственная же система финансирования школьного образования в России устроена настолько нелепо, что складывается парадоксальная ситуация: увеличение бюджетных, прежде всего федеральных, средств в образовании не только не приводит к улучшению ситуации, но и наоборот – в ряде случаев ухудшает положение школ и учителей.
Это наиболее сильно проявилось в пресловутом повышении заработной платы учителям в 1,89 раза. Огромное количество работников образования из-за этого «повышения» лишились надбавок от муниципалитетов и регионов. Кроме того, для того чтобы выполнить «федеральную волю» по увеличению заработной платы, на местах вынуждены были в который раз «оптимизировать» сеть образовательных учреждений. Проще говоря, закрыть некоторые школы. В первую очередь это касается сельских учебных заведений, но не только. В одном крупном сибирском регионе начали закрывать школы в детских домах. Это называется: по сусекам поскрести... А ведь именно в Сибири накоплен уникальный опыт образовательной деятельности в детских домах, но ради экономии, оказывается, всем этим можно жертвовать.
Нелепость экономического положения школы вызвана тем, что пресловутое «возвращение государства в образование» до сих пор не подкреплено никакими законодательными актами. Школа вот уже десять лет находится в состоянии правового вакуума. С тех самых пор, как конституционно и законодательно единственным содержателем школ стал муниципалитет, все попытки центральной власти регулировать их финансовое или материальное состояние приводят к отрицательным результатам.
Выходит, что любое объявление правительством или президентом повышения заработной платы учителям на деле оказывается не чем иным, как диктаторским приказом местным властям: повысить! Это не государство повышает – это центральная власть, пользуясь зависимостью регионов, приказывает им либо надавить на муниципалитеты и заставить искать деньги, либо выделить муниципалитетам средства на это повышение.
А поскольку повышение в 1,89 раза не было предусмотрено заранее, то этих денег ни в трансфертах, ни в местных бюджетах просто не было. Власти вышли из положения просто. Они забрали из образовательных бюджетов деньги и выплатили повышенную зарплату учителям. То есть федеральное правительство никакой ответственности за повышение зарплаты в 1,89 раза не несет.
Тем не менее сегодня в правительстве активно обсуждается отказ от Единой тарифной сетки, и хотя сам по себе этот шаг позитивный, но без ясных правовых гарантий со стороны государства он может еще более усугубить положение учителя.
Государству необходимо либо взять на себя выплату зарплат – значит, войти в число учредителей школ, что, кстати говоря, законом не возбраняется, либо обеспечить муниципалитеты ресурсом финансирования школ, передав им часть налогооблагаемой базы, например налоги за пользование недрами и природными богатствами. Сейчас же в ведении муниципалитетов находятся налоги на собственность (а какая в России собственность – известно каждому), да мизерные акцизы на торговлю. На эти деньги не то что школу – и милицию не прокормишь.
Отсюда главный урок школьной экономики: школа предоставлена сама себе и выживает как может.
И ни о какой прозрачности, ни о какой стратегии, ни о какой модернизации речи не идет.
Речь может быть только о тяжелом, полузаконном выживании, рискованной финансово-хозяйственной деятельности директоров и о возможных негосударственных источниках.

...и западное

Любая деятельность в школьном образовании, связанная с деньгами, ставит ее инициатора на грань преступления.
Ремонт, закупка мебели, школьное питание, поездки детей, охрана, оборудование, подписка – все, что требует затрат, связано с громоздким, неповоротливым и крайне неэффективным бюрократическим оформлением, поскольку операции проводятся через казначейство. А в казначействе – предельно детализированная смета расходов, которая утверждается за год до самого расходования средств.
Но главное, что делает школьную экономику “черной дырой”, – это отсутствие собственно бюджета школы, отсутствие у учебного заведения статуса юридического лица.
Основной принцип экономической стратегии директора школы в России сегодня: дают – бери, бьют – беги.
И единственной возможностью нормальной экономической жизни школы сегодня является получение гранта или участие в программах Мирового банка.
Поэтому, когда говорят об эффективности вложения западных денег в российское образование, о том, насколько влиятельны западные фонды или Мировой банк, какова их роль, ответ, на наш взгляд, очевиден.
Роль западных денег в развитии российской школы ключевая.
И дело не в том, на какие цели они тратятся, – расчет этих выгод вообще всегда условен. Как рассчитать выгоду от написанного учебника, проведенного семинара, от компьютера, поставленного в классе?
Основная выгода заключается в том, как добываются и как тратятся эти средства.
Мы далеки от стремления идеализировать эти процессы.
Всем известно, насколько бюрократизирована процедура получения, например, займа Мирового банка, насколько медленно разворачивается расходование этих средств. Достаточно напомнить, что Соглашение о займе между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития (МБРР) на Инновационный проект развития образования было подписано 9 октября 1997 года, утверждено постановлением правительства 18 января 1998 года, а сам заем вступил в силу 26 апреля 1998 года. Сумма займа – 68 миллионов американских долларов.
Все это очень долгий и напряженный процесс согласования и принятия решений, но он компенсируется объемом средств, прозрачностью процедур, возможностью разрабатывать бюджет конкретных проектов.
Конечно, вызывает много вопросов система экспертизы проектов, которые претендуют на гранты фондов, действующих в России, настораживает слишком сильная ориентация на министерские приоритеты, слабая поддержка образовательных альтернатив.
Но сама по себе система заявок на гранты, конкурсность, прозрачность бюджета и отчетности – это огромная экономическая школа, своего рода образовательная программа для директоров как финансовых менеджеров.
Чем больше источников поддержки школьных инициатив, тем больше вероятность развития разных направлений в образовании, тем больше выбор у граждан и прочнее основа гражданского общества в России.
С этой точки зрения нам необходимо как можно активнее привлекать в наше образование любые, в том числе и зарубежные, источники финансирования школы. Может быть, государство скоро почувствует, что у него появился конкурент, и это заставит его все-таки взять на себя хоть сколько-нибудь значительную долю ответственности за школу.
Пока же этого нет...

Александр АДАМСКИЙ

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"



Рейтинг@Mail.ru