БУМАГА С ОСТРЫМИ КРАЯМИ

Законопроект о стандарте:
когда компромисс может стать наибольшим злом

В отечественном образовании наступает очередной переломный момент. Вот-вот (первое чтение назначено на 17 мая) Государственной думой будет рассмотрен законопроект “О государственном стандарте общего образования” № 117605-3, который внесли депутаты Думы А.Шишлов, О.Смолин, И.Мельников, С.Иваненко, С.Митрохин, А.Шелехов, В.Иванова, Т.Плетнева и члены Совета Федерации В.Сударенков и В.Миронов.

Впечатление от законопроекта, как всегда, двойственное: с одной стороны, безусловно, есть стремление сделать «как лучше».
Ведь поскольку специального закона о стандарте нет, а статья в Законе «Об образовании», которая требует обязательности применения норм стандартов при всех аттестациях, есть, возникает правовая коллизия. Она позволяет чиновникам применять подзаконные акты, не обладающие юридической силой вне ведомства, но обязательные к исполнению в отрасли в порядке производственной дисциплины. Так появились суррогатные стандарты – минимальные требования к знаниям, умениям и навыкам учащихся, требования к аттестуемым педагогическим и административным работникам, а также к образовательным учреждениям для предоставления им того или иного статуса при очередной аттестации, знаменитые ограничители – СанПиНы, размеры федерального минимума ставок заработной платы и т.п.
Подзаконные акты судам не указ, поэтому все конфликты, которые возникают в наших школах по поводу качества предоставляемого образования, статуса образовательных учреждений, квалификации педагогических работников, обязательств в виде размеров оплаты труда педагогических и административных работников, судами попросту не рассматриваются.
Таким образом, в условиях существования множества ведомственных актов, сформировавших удобные чиновничеству квазистандарты именно там, где гуще всего расцветает произвол: в определении вознаграждения за педагогический труд, в определении квалификационных характеристик педагогического работника и статуса образовательных учреждений, – в этих условиях отсутствие закона о стандартах привело к бюрократическому всевластию. К всевластию, на которое некому (суды не принимают) и не о чем (нет юридически внятного предмета конфликта) жаловаться!
Вот почему сегодня федеральный закон “О государственном стандарте общего образования” действительно необходим. Он нужен обществу, которое должно получить юридически пригодный инструмент воздействия на сферу образования. Он нужен всем участникам «образовательного труда», которые должны стать граждански ответственными сотрудниками важной социально-государственной сферы и перестать быть крепостными Министерства образования, живущими по «прихоти барина» и каждый раз со страхом ожидающими смены министра. Да и самому государству пора наконец определиться, какими же оно хочет видеть условия образования своих граждан.
Однако необходим и востребован далеко не простой и очень необычный для нас закон. Ведь юридический акт, регулирующий гуманитарную сферу – образование, должен предполагать достаточно большую степень свободы. Значит, закон должен быть рамочным – не предписывающим, а вводящим ограничения и запреты, за пределами которых – свобода, и содержать в себе возможность и обязательность прямого правоприменения, чтобы не дать чиновнику вновь подменить закон ведомственным произволом.
Ясно, что группа, готовившая законопроект, «хотела как лучше». Но выяснить, в какой степени ей это удалось, станет возможным лишь после того, как текст предлагаемого законопроекта будет проанализирован с позиций вышезаявленных.

В дебрях определений

Начнем с элементарного. Название закона “О государственном стандарте общего образования” уже вызывает очень серьезные сомнения. Между 1992 годом, когда в результате заимствования появился термин «государственный образовательный стандарт», и днем сегодняшним, когда мы стремимся к достижению личностно-ориентированного образования, пролегла целая эпоха, утвердившая в сознании профессионального сообщества и значительной части граждан безусловный приоритет интересов «образовывающейся» личности. В 2002 году называть федеральный закон «О стандарте образования» – значит не что иное, как требовать юридического оформления стандартизации личности!
Это не игра словами. В юридическом акте в отличие от публицистики и даже научного текста должна быть полностью исключена двусмысленность, здесь недопустимы метафоры. Юридический язык должен быть точен и однозначен. Употребление слов в их «бытовых» или профессионально устоявшихся значениях недопустимо в законодательном акте, потому что превращает его из инструмента правоприменения в идеологическую декларацию. Именно широкое употребление не юридических, а профессионально устоявшихся и публицистико-идеологических терминов во многом способствовало тому, что Закон «Об образовании» в значительной своей части так и не заработал.
Поэтому мы считаем, что законопроект должен быть назван не “О государственном стандарте общего образования”, но «О государственном стандарте в системе учреждений общего образования». В первой же статье законопроекта (ст. 1) мы сталкиваемся все с тем же применением профессионально устоявшихся или публицистико-идеологических терминов при определении самого понятия государственного стандарта, в которое таким образом уже закладывается юридическая ничтожность (невозможность применения в суде): государственный стандарт общего образования – совокупность норм и требований, определяющих обязательный минимум (?) содержания основных (?) образовательных программ (?), максимальный объем учебной нагрузки, требования (?) к уровню (?) подготовки в ыпускников. Из перечисленного юридически значимой стандартизации поддается только максимальный объем учебной нагрузки, а все словосочетания, выделенные курсивом, в самом профессиональном образовательном сообществе трактуются часто противоположным образом, а для граждан, профессионально не связанных с образовательной отраслью, и вовсе не имеют содержания.
П. 2 статьи 1 звучит вообще нелепо – «Государственный стандарт общего образования устанавливает права и обязанности участников образовательного процесса в отношении содержания общего образования и его результатов, сроков освоения образовательных программ». Не может стандарт устанавливать «права и обязанности», не может быть «прав и обязанностей в отношении содержания образования и его результатов». Перед нами хорошо знакомые по давнему и недавнему прошлому идеологические заклинания, имеющие цель, не важно – осознанную или неосознанную, оставить в неприкосновенности всевластие чиновников в проведении аттестаций и бесправие участников образования перед ними в самом главном: в определении качества получаемого образования.
В статьях 4 и 6 налицо явное противоречие, способное принести множество бед. В статье 4 п. 4 говорится: «Государственный стандарт общего образования является основой для разработки федерального базисного учебного плана, образовательных программ начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, базисных учебных планов субъектов Российской Федерации, учебных планов аккредитованных образовательных учреждений, примерных программ образовательных областей и учебных предметов. В статье 6 п. 1 с удивительной в данном контексте наивностью заявлено: «Содержание общего образования определяется образовательными программами». Возникает уже не юридическая, а просто логическая бесконечность, по модели «что первично – яйцо или курица».
В ст. 6 п. 2 приведен «минимальный перечень образовательных областей и учебных предметов» в количестве двенадцати, причем никакого различия между образовательной областью и учебным предметом в законопроекте не просматривается, более того, создается впечатление, что для авторов эти явления – синонимы.
Между тем смешение учебных предметов и образовательных областей не просто ошибка – это свидетельство непонимания сущностной разницы между школой, главная задача которой – подготовка в вуз с дальнейшей ориентацией на карьеру ученого (учебный предмет – не что иное, как элементарная основа той или иной науки), и школой, главная задача которой – предоставление общего образования и социализация (образовательная область – элементарная основа той или иной деятельности в обществе).
От того, какой смысл школьного образования будет заложен в закон, во многом зависит, останется ли наша школа бессмысленным времяпрепровождением для огромного большинства детей, которые никогда не станут учеными, или она будет востребована этим большинством, потому что в ней они смогут освоить первые базовые представления и навыки подлинной социальной жизни.
После того как столь слабыми оказались статьи законопроекта о стандартах содержания общего образования, приятно удивляет блестящая глава «Основные принципы и порядок бюджетного финансирования реализации государственного стандарта общего образования».
Создается впечатление, что разработчикам законопроекта нужно «замотать» вопрос о содержательном стандарте образования до лучших времен и одновременно продвинуть законодательно определенные гарантии новой экономики образования. Судя по перечню имен, представивших законопроект, авторам отлично известно, что сегодня в нашем образовании не только юридически, но даже теоретически, концептуально содержательный стандарт не определяется. Почему же они не говорят об этом прямо? Почему внятно и открыто не заявляют в тексте законопроекта: «Содержание образования не может быть предметом стандартизации и потому не входит в компетенцию настоящего закона»?

Невыгодная сделка

Рискну предположить, что разработчики действуют по той же логике «меньшего зла», по которой действовали все реформаторы СССР – России на протяжении последних пятидесяти лет и которая последовательно приводит к торжеству зла наибольшего из всех возможных. Разработчики понимают необходимость принятия закона о госстандартах в системе образования именно для обуздания бюрократического произвола и постепенного преобразования школы в юридически вменяемый институт гражданского общества. Но одновременно они боятся называть вещи своими именами перед политическими, а скорее идеологическими оппонентами, которые, как всегда, в большинстве. Совсем как авторы Закона «Об образовании» в 1992 году, когда частные, коммерческие школы были ими названы «негосударственными», чтобы закон прошел через тогдашний коммунистический Верховный Совет. В результате все остальные – прежде всего муниципальные – школы стали трактоваться как «государственные», главная, либеральная идея закона провалилась. Это и есть торжество наибольшего из всех возможных для авторов закона зла!
Думается, что перед нами очередная попытка провести «хороший», «либеральный» закон путем компромисса, в условиях жесткого лоббирования своих интересов образовательной бюрократией, с одной стороны, а с другой – незаинтересованного, а часто и отрицательного отношения к нововведениям в области образования основной массы законодателей.
При этом предмет торга именно в содержательных стандартах и в стоящем за этим стремлении законодательно закрепить предметное преподавание и классно-урочную систему. Разработчики как бы предлагают образовательной бюрократии сделку – вы нас поддерживаете перед депутатами с нашими либеральными, действительно необходимыми и реально юридически исполнимыми ограничителями на размеры учебной нагрузки учащихся, формат учебного плана и, главное, гарантированными нормами финансирования, а мы оставляем в законе заведомо неясные, прямо требующие расшифровки в ведомственных инструкциях положения о содержательных стандартах, требованиях к выпускникам, а также законодательно сохраняем классно-урочную систему (предметное преподавание) на долгие годы.
Очевидно, что в случае принятия в первом чтении предлагаемого законопроекта к третьему чтению от него останутся именно концепция – предметное преподавание, классно-урочная система и бюрократический произвол в определении содержания образования. Все экономические либеральные заходы и посылы разобьются о нехватку средств, а введенные ограничения на обязательную нагрузку учащихся постепенно будут съедены, как это многократно повторялось, ректорским и предметными лобби.

Чем же нужно управлять?

Что же делать? Прежде всего надо говорить правду как своим сторонникам, так и противникам. Правда в том, что в нашем обществе и как следствие – в нашем профессиональном образовательном сообществе существуют полярные, взаимоисключающие взгляды на все ключевые вопросы содержания образования. Поэтому надо не только сменить название законопроекта на закон «О государственном стандарте в системе учреждений общего образования», но и в полном соответствии со смыслом и значением этого названия исключить из законопроекта все спорные и юридически не определимые понятия и термины, такие как «образовательная программа», «образовательный минимум», «образовательная область, предмет», «уровень требований» и т. п., то есть вывести из предлагаемого законопроекта все вопросы содержания образования, которые по определению многозначны и потому в принципе не поддаются стандартизации иначе как путем введения всеобщего и полного тоталитаризма. А во избежание соблазна когда-либо поднимать эти вопросы вновь четко записать: «Содержание образования не может быть предметом стандартизации и потому не входит в компетенцию настоящего Закона».
Оставить (а по необходимости и добавить) в законопроекте все рамочные регуляторы, по которым возможен и, более того, необходим заинтересованный и ответственный спор законодателей. Это могут быть: максимальная нагрузка ученика и учителя, фиксированный минимальный бюджет ученика, минимальная стартовая заработная плата педагогического работника и основные параметры ее изменения, максимальная наполняемость классов, нормы освещенности, параметры мебели в классах определенного возраста, уровень образования учителей и т.п.
Важным представляется также заложить в концепцию законопроекта представление о шкале аккредитаций образовательных учреждений. При этом она должна быть построена не на сегодняшнем принципе уровня сложности преподавания предметов, когда в привилегированном положении оказываются лицеи, гимназии, школы с углубленным изучением отдельных предметов. Новая шкала должна базироваться на представлении о том, что каждый вид образовательного учреждения может быть наилучшим (совершенным) в своем роде. Это означает, что может быть «плохая» гимназия и «блестящее» вспомогательное образовательное учреждение. Новая шкала аккредитации ОУ должна, естественно, базироваться на том или ином соответствии вышеуказанным рамочным регуляторам, составляющим российский образовательный стандарт.
Таким образом, представленный к рассмотрению в Государственной думе и проанализированный нами с позиций юридической действенности законопроект в той своей части, которая пытается законодательно оформить существующую бюрократическую практику, по сути, подталкивает образование к идее стандартизации личности. И надо приложить все усилия, чтобы формальные несовершенства законопроекта не поставили под угрозу демократические и либеральные завоевания российского образования.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"