ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

В тени казначейства

Финансовая страховка, которая может задушить хозяйственную деятельность школы

Финансовый термин “казначейство” сегодня становится самым популярным в лексиконе деятелей образования, но популярность эта со знаком “минус”. Возникает вопрос: почему? Ведь, казалось бы, “казначейство” и “прозрачность финансовых потоков” – это близнецы-братья.
Руководители Министерства образования, ректоры вузов, директора школ, экономисты, депутаты от правых и левых фракций, представители ЦК профсоюзов работников образования и науки бьют тревогу: казначейская система нанесет решительный и, может быть, последний удар по робким росткам хозяйственной самостоятельности учебных заведений.

Шаг в сторону – расстрел!

Угроза № 1: школы и вузы потеряют возможность свободно варьировать бюджетными и внебюджетными средствами, что несовместимо с идеей нормативно-подушевого финансирования, провозглашенной в программе модернизации.
Угроза № 2: образовательные учреждения либо вообще лишатся стимула зарабатывать деньги, либо будут стремиться загонять их в тень, переводя на счета различных некоммерческих организаций, собирая деньги “налом” и т.д.
Эти прогнозы возникли не на пустом месте, их реальность обусловлена технологиями казначейской системы исполнения бюджета. Суть их в том, что все платежи из бюджета или иных государственных централизованных ресурсов должны осуществляться с единого лицевого счета казначейства и быть полностью подконтрольными.
На практике это означает закрытие расчетных счетов бюджетных учреждений в банках и открытие лицевых счетов в кредитных организациях (банках), обслуживающих казначейство. Вместе с бюджетными на единый лицевой счет казначейства зачисляются также доходы вуза или школы от сдачи в аренду помещений, от дополнительных образовательных услуг, спонсорские и другие внебюджетные средства, которые по новому Бюджетному кодексу считаются частью бюджетов соответствующих уровней.
Лицевой счет отличается от расчетного меньшей свободой и гибкостью расходования средств. Кроме того, на средства, лежащие на расчетных счетах в банке, набегают проценты, а на лицевых счетах такого, увы, не происходит. Конечно, есть опасность, что бюджетное учреждение положит деньги в банк, а тот прогорит, а с казначейством такого не произойдет.
“С одной стороны, происходит упорядочение бюджетного процесса на всех уровнях, с другой – развитие финансово-хозяйственной самостоятельности приостанавливается, – комментирует проблему руководитель проекта “Экономические стимулы развития системы общего образования” Фонда “Институт экономики города” Наталья Типенко. – То есть происходит возврат к дореформенной практике организации финансирования бюджетной сферы, который перечеркивает 10 лет перемен”.
Нельзя сказать, что руководство отрасли не предпринимает никаких мер для улучшения ситуации, хотя кардинально изменить ее пока не может.
В конце октября прошлого года Министерству образования удалось договориться с Министерством финансов по двум принципиальным вопросам.
Во-первых, сметы по внебюджетным средствам будут утверждаться не Министерством образования, а непосредственно в вузах, техникумах, ПТУ, школах.
Во-вторых, в казначействе будет открываться не единый счет, скажем, университета, а возможно, будет открыт счет и филиала, подведомственного высшему учебному заведению, и других структурных подразделений, имеющих самостоятельные счета, которыми они распоряжаются по доверенности.
Однако эти и другие небольшие технические поблажки Минфина образовательным учреждениям не снимают общей остроты вопроса.
“Руководители школ и вузов будут выходить из положения, искусственно завышая смету, предпринимая шаги, искажающие экономику системы образования, уводить деньги в тень, чтобы более гибко ими распоряжаться”, – прогнозирует директор Центра образовательной политики Государственного университета Высшая школа экономики Татьяна Клячко.
“Мы не можем ответить на вопрос, возможно ли нормативно-подушевое финансирование в условиях казначейского исполнения бюджета, – говорит начальник департамента образования и науки Самарской области Ефим Коган. – Этим вопросом необходимо заняться сегодня, иначе там, где есть нормативно-подушевое финансирование, оно будет перечеркнуто, а где его нет, оно так и не будет введено. Сегодня в 6 территориях Российской Федерации реализуется проект Мирового банка по реструктуризации региональной системы финансирования. Есть договоренность, что за счет этих денег будут разработаны способы “выживания” нормативно-подушевого финансирования в условиях казначейского исполнения.
Нынешняя нормативная база не способствует модернизации образования, и мы в Самарской области сталкиваемся с этим постоянно, находясь под колпаком у прокуратуры...”
Декан факультета экономики Московского городского педагогического университета Михаил Левицкий видит главную опасность в том, что с введением казначейской системы заработанные школой или вузом деньги могут быть использованы взамен бюджетных – на оплату коммунальных услуг, выплату заработной платы и т.д.
В соответствии с письмом Минфина от 26.07.2000 г. за подписью Т.Г.Нестеренко образовательным учреждениям разрешается (!) использовать внебюджетные средства “для выполнения заданий органа исполнительной власти, в ведении которого оно находится”, но при этом “действующим бюджетным законодательством РФ не предусматривается возмещение из средств федерального бюджета расходов, произведенных за счет средств от предпринимательской деятельности”.
Более того, в некоторых регионах школам и вузам уже сегодня урезают бюджетное финансирование в случае выявления у них больших объемов внебюджетных средств.
“Боюсь, что введение казначейской системы подтолкнет многие школы к расширению наличных расчетов, а “деньги в конвертах” всех автоматически ставят в противозаконную ситуацию, – опасается депутат Московской городской думы Евгений Бунимович. – Часть средств будет поступать на расчетные счета попечительских советов, создающих свои фонды. Но чтобы отрегулировать взаимоотношения школы и некоммерческой организации, которой является фонд, требуется юридически и экономически грамотный директор”.
По мнению ректора Государственного университета Высшая школа экономики Ярослава Кузьминова, вследствие того что 20–25% внебюджетных средств во избежание казначейского контроля уйдут в тень, их КПД будет гораздо ниже обычного. А представители фракции “Яблоко” полагают, что “стремление столь жесткими методами пресечь воровство приведет к тому, что вместе с воровством будет пресечена вся система образования”.
Еще к более неожиданному выводу пришел Михаил Левицкий: “Несмотря на свою основную задачу – не допустить нецелевого использования средств, казначейство может по крайней мере в начале своего становления оказаться убыточным. Если посчитать, сколько нецелевого использования средств предотвратило это вновь созданное ведомство, и сопоставить с затратами на его содержание, подготовку кадров, организацию входящих в него систем, то боюсь, что сальдо будет отрицательное.
Даже налоговые службы, имеющие большой стаж работы, не всегда полностью укомплектованы кадрами.
Если учесть, что в казначейство перейдут все бюджетные учреждения, то инспекторов этого ведомства придется готовить пачками, и сколько это будет стоить, одному Богу известно...”

Примечание.

По оценке специалистов Главного управления Федерального казначейства, первые шаги по внедрению казначейского метода исполнения федерального бюджета дали положительные результаты. Это касается выявления в ходе проверок нарушений налоговой и бюджетной дисциплины, некоторого улучшения положения с финансированием ряда инвестиционных программ в отдельных регионах. В то же время нынешний уровень функционирования казначейских органов не позволяет преодолеть один из главных недостатков банковской системы – задержку платежей в федеральный бюджет и внебюджетные фонды. Основные причины этого специалисты региональных управлений Федерального казначейства видят в отсутствии средств на счетах налогоплательщиков и в нарушении налогового законодательства.
Нынешняя система казначейского исполнения бюджета ориентирована лишь на последующий контроль, что совершенно не сочетается с критериями эффективности управления, так как не позволяет полностью восстановить излишне затраченные государственные средства.
В скором времени планируется структурная реорганизация казначейства. Задачей второго этапа, по свидетельству заместителя руководителя департамента межбюджетных отношений Минфина Алексея Лаврова, станет отработка механизмов сочетания казначейства с хозяйственной самостоятельностью бюджетных учреждений. Сегодня вопрос о сочетании жесткого контроля над доходами и расходами учреждений бюджетной сферы с их хозяйственной самостоятельностью остается открытым.