2002 год: опыт прогноза в области политики образования

Год разброда и шатаний прошел

2001 год, с нашей точки зрения, был пиком неопределенности в образовательной политике России.
Собственно самой образовательной политики, как выстроенной стратегии и фиксированных норм отношений государства, граждан и системы образования, в прошлом году в России вообще не было.
Жесткие решения, принятые в режиме внутриведомственной келейности, сочетались с беспрецедентным гвалтом на тему образования в рамках Гражданского форума. Открытость и широкая дискуссия на тему единых экзаменов и введения ГИФО, а параллельно – мутная ситуация с широкомасштабным экспериментом и протаскиванием 12-летки.
Развитие общественных форм управления, особенно активная роль Российского общественного совета развития образования (РОСРО), поддержка инновационной эвриканской сети Федеральных экспериментальных площадок и в то же время попустительство проникновению религиозного влияния в школу и невозможность противостоять политическому невежеству (история с учебниками истории и «вредными советами» Г.Остера).
Но апофеозом эклектичности образовательной политики в России стало, с нашей точки зрения, заседание и решения Государственного совета 29 августа. Вместо эффективного механизма развития системы образования на свет появился очередной декларативный документ. Провозглашение «доступности, качества и эффективности» наряду с повышением статуса учителя (излюбленная популистская забава государственно-партийных руководителей ленинского типа) и никаких принципиальных изменений ни в образовательном праве, ни в экономике образования, ни в системе управления.
Точку в этой истории поставил 24 декабря президент В.Путин, который в прямом эфире сообщил, что скоро подпишет «мягкий указ», в котором предпишет губернаторам целенаправленно расходовать средства трансфертов, предназначенных для образования.
Но поскольку системные проблемы образования так и не решены: нет четкой стратегии развития экономики образования, полная путаница в образовательном праве (например, ни одна норма, касающаяся налоговых условий в образовании, не работает, не говоря уже о проблеме собственности и учредительства), нет четкой позиции относительно механизма государственно-общественного управления, неясно, что будет с сельской школой, и многое, многое другое, то в 2002 году все равно правительству придется выбирать образовательно-политический курс.
Иначе в следующем, 2003 году под флагом выборов в Государственную думу у власти так и не будет что противопоставить возбужденной в связи с избирательной кампанией оппозиции.
Свято место пусто не бывает, и поле образования будет без боя отдано всем желающим. И от этого образовательно-политический хаос еще больше усилится, учительство будет еще больше деморализовано, и, учитывая его массовость и влияние, проблема образовательной политики станет проблемой просто политики.
С нашей точки зрения, события могут развиваться по одному из трех сценариев: реакционному, консервативному и инновационному.
Все сценарии не обязательно связаны со сменой руководства самого Министерства образования, о которой настойчиво говорят в кругах, близких к администрации президента и аппарату правительства, объясняя возможность этой смены с майской «перенастройкой» правительства. Но в каждом сценарии предусмотрены разные действия в области управления, экономики, образовательного права и содержания образования. По этим направлениям мы и проанализируем возможные сценарии развития системы образования.
При этом мы далеки от мысли, что именно эти сценарии разрабатываются стратегами правительства или администрации президента. Мы уверены, что таких стратегических групп, занимающихся образованием, вообще нет.
А эти сценарии будут складываться объективно. В силу уже сложившихся обстоятельств. В меру угадывания исполнительной властью несуществующих намерений президента в области образовательной политики.

Реакционный сценарий

Этот сценарий связан с приходом к власти наиболее ортодоксальных управленцев, ориентированных на советскую школу и сверхцентрализованное управление образованием.
Наиболее вероятным мы считаем приход на пост министра образования ставленника влиятельной ректорской группы, Российского союза ректоров во главе с В.Садовничим. Вполне вероятен приход на пост министра образования самого ректора МГУ – для него это будет вполне приемлемый выход из непростого финансового и хозяйственного положения, в котором находится МГУ.
В управлении в таком случае возможны следующие действия.
Централизация педагогической власти. Отмена соглашений Министерства образования с регионами, незначительные изменения в законодательстве и переход на более жесткую централизованную схему управления региональным образованием. При этом вполне вероятна замена существующей рыхлой и аморфной, с точки зрения жестких государственников, системы управления региональным образованием на абсолютно вертикальную, с назначением руководителей образования субъектов Федерации из Москвы. Идеологическим обеспечением такого хода будет тезис «Образование – зона национальной безопасности».
Ужесточение репрессий. Беспрецедентное усиление ведомственной инспекции и аттестационных служб. При этом в самом начале – показательная порка нескольких подразделений самого министерства за нарушения при лицензировании и аттестации, вплоть до расформирования этих управлений и отделов и слияния их с другими, например, усиление управления региональной образовательной политикой за счет подразделений, связанных с аттестацией и инспекцией. На втором этапе – мощная волна проверок вузов и школ на предмет «наведения порядка» в финансово-хозяйственной деятельности. Идеологическое прикрытие – борьба с незаконной платностью в образовании.
Уменьшение ассигнований. Жесткая централизованная система образования автоматически становится унифицированной, однообразной. Мы даже не будем отмечать это как значимую тенденцию – все произойдет само собой и без видимого сопротивления граждан и учителей. Вариативность образования, к сожалению, пока не стала частью завоеванных свобод и гражданской ценностью. Это означает, что когда начнется управленческий зажим и усиление репрессивного характера инспектирования, то возврат к единообразию произойдет незаметно и безболезненно для начальства. А унифицированная система образования стоит несравненно дешевле, чем вариативная и многообразная.
Таким образом, развитие реакционного сценария приведет к началу мощного отката системы образования к доперестроечной ситуации и надолго перекроет дорогу становлению системы образования как модели гражданского общества.

Консервативный сценарий

Наиболее вероятный – связан с сохранением нынешнего состава руководства Министерства образования и ведет к временной стабильности в сфере образования. Неявный лозунг: ни реформ, ни возврата к прошлому. Направления активности будут по-прежнему связаны с внешними системными проектами – информатизация и усиление контроля над расходованием средств в бюджетной сфере.
Будет происходить то, что выгодно крупным кампаниям, связанным с образованием, а также с реализацией политических проектов. При этом единый экзамен, ГИФО, 12-летка вполне могут перерасти в статус политических проектов.
Полное затишье в экономике образования: переход на нормативное финансирование не выгоден никому, включая сами школы, – расчет норматива по сумме тарифных цен приведет к снижению общего финансирования.
Переход на фиксируемые целевые субвенции невозможен – ни экономически, ни юридически, ни политически. Самостоятельность школы фактически отменена, как и действие Закона «Об образовании» в его экономической части, переводом всех школьных расчетов в казначейство.
Экономическая линия в образовании переместится на региональный уровень и станет еще одним рычагом давления правительства на региональные администрации. Поскольку никаких законных оснований спрашивать с губернаторов за финансирование образования нет, то будут усиливаться меры административного влияния, причем с обоюдного согласия. Поскольку метод Валентины Ивановны Матвиенко – сочетание заботы об учителях с пониманием нужд губернаторов – как нельзя лучше дает возможность правительству балансировать между потребностями ведомства и возможностями регионов, а также создает ситуацию непрозрачного контроля.
Здесь, правда, есть две сложности: консервативную линию можно проводить лишь способами, усиливающими ведомство. А это невыгодно ни администрации президента, ни аппарату правительства, поскольку механизмом балансировки выступает Министерство образования. А это в свою очередь приводит к тому, что оплачивать векселя приходится либо правительству (если речь идет о деньгах), либо президентским структурам (если речь идет об административном ресурсе). Например, прошлые выборы в Государственную думу показали, что поддержка федеральным ведомством отдельных депутатов, продвигающихся на поле образования, оказалась даже сильнее, чем противодействие этим депутатам со стороны региональных администраций. Консервативный сценарий усилит влияние Российской академии образования как наиболее консервативной структуры в этом поле, оставит прежними полномочия региональных начальников, переведет в еще более пассивный (хотя куда уж дальше?) режим законотворческую деятельность, усилит и без того мощный формальный характер управления. Количество всевозможных отчетов, проверок, инструкций, совещаний вырастет на порядки по сравнению с сегодняшним уровнем. И основным действующим лицом в образовании станет чиновник.

Инновационный сценарий

Наименее вероятный сценарий с точки зрения сегодняшней образовательной политики. Отношение власти к образованию настолько несерьезное, что пока она не готова рассматривать его как ресурс инновационного развития.
Хотя попытки либеральных политических деятелей, а также ряда экономистов и образовательных политиков, автора этих строк в том числе, как раз и направлены на то, чтобы система образования стала инновационным ресурсом общественного и экономического развития страны.
Но основная часть политиков и президент, судя по его действиям во время и после заседания Государственного совета (история с учебниками по истории, а также отсутствие системности в обсуждении проблем образования на высших этажах государственной власти), пока не рассматривают систему образования как стратегический ресурс. Сегодня это для них часть сферы социального обеспечения в самом простом смысле – занятости детей, занятости взрослых, определенного уровня выживаемости тех и других. Собственно, в этом и заключается современная образовательная политика в России.
Без изменения отношения к образованию не как к сфере социального обеспечения, а как к стратегически важной и инвестиционной инновационный сценарий развития системы образования невозможен.
Инновационный проект предполагает прежде всего объявление отношения к системе образования как к проектной модели гражданского общества.
И именно эта норма, это отношение определяет экономику школы, систему управления, образовательное право.
Инновационно-либеральный сценарий, с нашей точки зрения, предполагает:
Признание школы как единицы развития системы образования: самостоятельность, юридическое лицо, бюджет школы, определение образовательной программы, наличие эффективного общественного самоуправления.
Признание государством своих обязанностей перед школой, участие в ее финансировании, например, выплата зарплаты учителям с уровня федерального бюджета. Кто-то наивно полагает, что либеральные модели отрицают участие государства в образовании – это не так. У государства свои полномочия, у граждан – свои. Либеральная модель предполагает равноправие государства и граждан в выполнении своих обязательств.
Признание основного образовательно-политического принципа: общественно-образовательного договора. На нем, как на фундаментальном основании, и может строиться образовательная политика в России.
Экономически: принятие финансового норматива, причем как сочетание рыночных и тарифных цен, а не только как учет тарифов, демонополизация государственной школы, всяческое поощрение частного образования.
Управленчески: делегирование большой части полномочий в управлении школой гражданским структурам: союзам учителей и попечителей, ассоциациям родителей и местному сообществу. Это прежде всего касается утверждения бюджета школы, образовательной программы, кадровых назначений, аттестации школы и учителей.
Либерализация аттестационно-инспекторских процедур.
Невмешательство государства в определение содержания образования в школе. Образовательное сообщество должно взять на себя ответственность за то, чему и как учат в школе.
Кто станет основным действующим лицом в случае разворачивания инновационного сценария?
Не чиновник – это точно.
Учитель? Одним из основных – но не главным, потому что в этом полилоге граждан и школы он тоже представляет ведомство.
Ребенок? Пока что – нет. Слишком недалеко мы ушли от тоталитарного прошлого, где ребенок был деревянной куклой, из которой строгали гармонически развитую личность…
Граждане. Да, скорее всего. Но только граждане вообще не могут участвовать в политике, а тем более в образовательной. То есть могут, но в виде митингов, забастовок, демонстраций и прочего набора борьбы пролетариата за свои права. А для участия в образовательной политике граждане должны создать сеть общественных образовательных институтов. Один из таких – попечительское движение. Другой – союз учителей «Эврика», например. Чем больше будет таких союзов и ассоциаций, оформленных юридически, тем сильнее роль всех граждан в образовательной политике.
Таким образом, с нашей точки зрения, основным действующим лицом этого сценария могут стать гражданские образовательные институты.
И поэтому основной задачей образовательной политики на следующий год можно считать создание сети гражданских образовательных институтов.
… Хотя, конечно, с тем или иным преимуществом в жизни будут реализовываться все три сценария.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"