ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Что может изменить финансовый норматив?

Самарские уроки для всей страны

В Самаре прошел семинар-совещание “Практика реформирования финансовых отношений в системе образования”, в котором приняли участие свыше 200 человек из 38 регионов. В их числе – специалисты Министерства образования и Минфина РФ, Национального фонда подготовки кадров, представители ЦК профсоюза работников народного образования и науки.
Выбор места проведения совещания не был случайным.
Пример Самарской области, школы которой финансируются по нормативу в расчете на одного учащегося уже с 1998 года, без преувеличения уникален, хотя активная работа в этом направлении ведется в Ярославской области и Чувашской Республике. Три этих региона получили статус экспериментальных в рамках проекта Мирового банка, по линии которого в следующем году планируется выделить 50 млн долларов на реформирование образования. Примерно 1 млн долларов планируется предоставить на грантовой основе еще 20 территориям (их отбор будет осуществляться по конкурсу) для поддержки экономических и структурных инноваций в сфере образования.
Каковы преимущества новых экономических механизмов и что мешает их повсеместному внедрению в школьную практику?

Норматив – на бумаге и в жизни

Переход на нормативное финансирование образовательных учреждений значится в числе первоочередных мер по поддержке и модернизации российского образования в 2001–2003 годах.
По Закону “Об образовании”, принятому еще в 1992 году, на каждого школьника в нашей стране должны быть гарантированы средства, необходимые для реализации государственного стандарта общего образования. Это и есть норматив бюджетного финансирования, который должен пересчитываться ежегодно и утверждаться Думой вместе с бюджетом.
Однако этот основополагающий тезис закона до сих пор остается на бумаге, несмотря на то что все эти годы управление экономики Министерства образования не прекращает работу по методике расчета норматива на одного российского школьника в год. 45% в структуре норматива должны составлять расходы на заработную плату с начислениями за книгоиздательскую продукцию, остальные средства предусмотрены на развитие учебно-материальной базы школы: наглядные пособия, лабораторное оборудование, пополнение библиотечного фонда, текущий ремонт и хозяйственные нужды.
На практике удельный вес заработной платы в структуре расходов на одного ученика составляет от 55 до 80%, и, как видим, на развитие учебного заведения остается минимум средств.
Расходы социального характера – например, компенсации на питание учащихся, а также затраты на коммунальные услуги и капитальный ремонт – рассчитываются на местах, а потому не учитываются в общей структуре федерального, или, как его принято скромно называть, расчетного, норматива. Его размер в нынешнем году составил 4350 рублей, в следующем году этот показатель возрастет до 8200 рублей с учетом повышения заработной платы учителей в 1,89 раза.
Эти цифры Министерство образования представляет в Минфин. На этом все заканчивается. Пока норматив не утвержден федеральным законом, он служит неким эталоном, определяющим минимальную стоимость образовательного стандарта. Правда, по свидетельству заместителя начальника управления экономики Министерства образования Галины Башкиной, в этом году показатели расчетного норматива были учтены при формировании фонда финансовой помощи регионам.
Средние фактические затраты на одного учащегося в год по России в прошлом году составили 4,2 тыс. рублей в год. Как отмечают специалисты, эти расходы даже в совокупности с внебюджетными средствами лишь на 28% покрывают реальные потребности школы.
При этом разрыв между расходами на одного учащегося в разных регионах РФ порой достигает десятков и более раз – от 2,5 тысячи рублей в Республике Мордовии до 40 тысяч в Таймырском автономном округе! (см. таблицу) “Дистанции огромного размера” обеспечиваются за счет уровня тарифов на коммунальные услуги в данной территории, размера заработной платы учителя с учетом местных надбавок и т.д.
Малокомплектная сельская школа обходится государству в 2–3 раза дороже крупной, содержание воспитанника детского дома примерно впятеро дороже, чем учащегося общеобразовательной школы.
Как показывает опыт Самарской области, нормативы бюджетного финансирования в расчете на одного ученика общеобразовательной школы в пределах одного и того же города могут отличаться порой на десятки и сотни рублей. Это зависит от наличия (или отсутствия) в школе коррекционных классов или классов с углубленным изучением отдельных предметов, от числа квалифицированных педагогов, имеющих высокие разряды, и других факторов, определяющих индивидуальный облик школы.
На экономическом языке эти факторы принято называть поправочными коэффициентами, на величину которых умножается средний для данного региона показатель норматива.

Первые плоды школьного НЭПа

Что выиграла Самарская область с введением нормативного подушевого финансирования?
До реформы финансовых отношений в 1998 году (в общую систему не включены пока только города Тольятти и Самара) долги по зарплате учителям в этом регионе были нормой, что неудивительно: из 37 муниципалитетов области – 16 дотационные.
Начиная с 1998 года в Самарской губернии были пересмотрены межбюджетные отношения, и с тех пор в обязанности муниципалитетов входит лишь содержание школьных зданий и капремонт. Все остальные расходы – заработную плату с начислениями, обеспечение учебно-материальной базы школы, компенсации на питание – взял на себя областной бюджет. Ассигнования на образование из консолидированного бюджета области достигают 20% и в прошлом году превысили 2,8 млрд рублей. Кроме норматива (в 2001 году он составил 2800 рублей для городской школы и 3500 рублей для сельской) за счет областных средств финансируются региональные целевые программы по оснащению сельских школ библиотеками, компьютерами, автотранспортом, по развитию физического и нравственного воспитания и т.д.
Самарская реформа уже дает положительные результаты. Каждый уровень бюджета выполняет свои обязательства перед школой. Область регулярно выплачивает заработную плату учителям (в отличие от Самары, где ее регулярно задерживают), муниципалитеты следят за тем, чтобы в школах не текли крыши, а в классах было уютно, тепло и светло. Главы администраций строят индивидуальные котельные для школ, поскольку они более экономичны, чем централизованные. 100 школ губернии переведены на индивидуальное отопление.
В отличие от своих российских коллег директора школ Самарской области получают деньги одной строкой (в платежном поручении значится только одно слово: “финансирование”) и вправе свободно перебрасывать их с одной статьи расходов на другую, конечно, в пределах заданной суммы.
Новая экономическая политика делает школы независимыми от произвола местных властей и от субъективного отношения со стороны органов управления образованием, способствует демократизации образования, формирует новый стиль мышления и управления.
Реальным примером может служить создание в Самарской области трех образовательных округов – Юго-Западного, Новокуйбышевского и Кинельского. В их состав входит три города – Новокуйбышевск, Чапаевск, Кинель и ряд сельских районов.
Сокращаются или ликвидируются территориальные отделы управления образованием – их функции берет на себя вновь созданный государственный орган управления образованием округа. По свидетельству руководителя Юго-Западного образовательного округа Владимира Пылева, главная цель новой межмуниципальной системы – обеспечение равных условий для получения образования. Например, в масштабах округа проще, чем на территории каждого маленького района или поселка, создать образовательную вертикаль – от детского сада до вуза – и организовать ее обслуживание: подвоз детей в сельские школы, открытие ресурсных центров для переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров.
Оппоненты новых экономических идей в качестве основного контраргумента приводят тезис о том, что само по себе нормативное финансирование средств школе не прибавляет, и, стало быть, его внедрение бесполезно. На что защитники данной системы отвечают, что, чем меньше бюджет ассигнует средств на образование, тем быстрее необходимо вводить нормативное финансирование, позволяющее строить оптимальную деятельность в условиях ограниченных ресурсов.
Норматив не норма, отражающая потребности учебного заведения, а гарантированная форма подачи средств, при которой финансируется не учреждение, а результат его деятельности, то есть подготовка учащихся. Это позволяет запустить конкурентные механизмы. Поскольку деньги привязаны к ребенку, каждый директор в Самарской губернии заинтересован привлечь в свою школу как можно больше учащихся. В этой ситуации главной его заботой становится не искусственное раздувание штатов или наращивание учебных площадей, а создание модели привлекательности школы.
У каждого директора свои секреты достижения этой цели.
Есть они и у Виктора Шустова – директора образовательного центра, расположенного в селе Масленниково Хворостянского района.

Секреты от Виктора Шустова

Новое здание Масленниковского образовательного центра, отстроенное в 1998 году, рассчитано на 500 мест. Из 400 учащихся 217 ежедневно привозятся на занятия тремя школьными автобусами. В зоне влияния Масленниковского образовательного центра – восемь сел в радиусе от трех до 25 километров, в которых школы или отсутствуют, или находятся на грани закрытия.
Учителя и дети обеспечены бесплатным питанием: школа имеет 612 га земли, на которых выращиваются зерновые, а также небольшой участок в 10 соток. Все свое – от овощей и зелени до гречки, подсолнечного масла и хлеба.
В старших классах – три профиля обучения: естественно-научный, физико-математический, гуманитарный.
Есть кружки и спортивные секции, дошкольное отделение, три филиала начальной школы в соседних селах.
До 2003 года Виктор Михайлович планирует создать учебно-производственный комбинат, центр “Здоровье”, увеличить число учащихся до 446 человек, расширить филиальную сеть..
Конечно, бюджетных денег на все это громадье планов не хватает. Приходится, как сам он говорит, искать различные финансовые ниши. Нынешнее время открывает массу возможностей: это различные программы Министерства образования, например “Библиотека сельской школы”, в рамках которой выделяются средства на закупку классической русской литературы. Или эксперимент по обновлению структуры и содержания общего образования, предусматривающий обеспечение пилотных школ оборудованием и учебниками нового поколения (в этом году Масленниковская школа получила новые учебники на сумму 55 тысяч рублей). Это региональные целевые программы, действующие в Самарской области (например, “Малокомплектная сельская школа”), и президентская программа информатизации сельских школ, благодаря которой в скором времени ожидается существенное пополнение компьютерного парка Масленниковской школы. Кстати, 80% педагогов этого учебного заведения, расположенного “вдали от шума городского” (в 110 км от Самары и в 60 км от Чапаевска), владеют информационными технологиями. Некоторые учителя благодаря расторопности своего директора прошли бесплатное обучение на базе Федерации интернет-образования. Наконец, по линии Мирового банка на расчетные счета школы (а их ни много ни мало пять) ожидается поступление в размере 60 тысяч долларов.
Однако почивать на лаврах не приходится.
По подсчетам Виктора Шустова, если ничего не предпринимать, к 2006–2007 годам число учащихся его школы сократится на сто человек – таковы неизбежные плоды демографического кризиса. Поэтому он ведет неустанную повседневную работу с родителями и детьми из окрестных сел: приглашает их на школьные праздники, а заодно показывает гостям хорошо оборудованные кабинеты, компьютерный класс (есть выход в Интернет), библиотеку, мастерские. Парадоксально, но факт: директор Ольгинской школы, расположенной в 10 километрах от Масленникова, намерен отдать свою дочь в конкурирующую школу, поскольку уровень обучения в ней выше, чем в его собственной. Часть детей из Ольгинской школы-девятилетки перейдет в Масленниковскую, где есть профильные старшие классы, и это значит, что в недалеком будущем Ольгинская школа, где сейчас обучаются около 200 детей, будет реорганизована в филиал Масленниковской либо вообще закроется...

В битве за ученика не потерять бы учителя

И тут начинаются сомнения и разногласия, которые высказывались на Самарском совещании. На одной чаше весов – расчеты экономистов, свидетельствующие о нерентабельности малокомплектной сельской школы. На другой – человеческий фактор, о котором говорила в своем выступлении министр образования Республики Саха (Якутия) Евгения Михайлова. Вправе ли мы целиком и полностью отдавать образование на откуп рыночной стихии? Не окажется ли так, что в битве за ученика может пострадать... ученик, которому администрация будет строить рогатки при переходе из одной школы в другую, поскольку вместе с ним уйдут его деньги?
По свидетельству секретаря ЦК профсоюзов работников образования Владимира Лившица, чистка учительского корпуса в условиях демографического кризиса неизбежна, но главное – в пылу реформ не потерять лучших педагогов и позаботиться о тех, кто высвобождается в процессе оптимизации школьной сети.
Например, в Самарской области организована широкая система переподготовки педагогических кадров: в бухгалтеров, социальных работников, библиотекарей, педагогов дополнительного образования. Аналогичная работа запланирована в другом пилотном регионе – Республике Чувашии.

Полоса препятствий

Самарский опыт обнажил несостоятельность наших федеральных законов в области общего среднего образования: для введения нормативного подушевого финансирования в стране фактически отсутствует правовое поле. Нет закона о минимальных социальных стандартах, нет федерального норматива на одного учащегося, утвержденного законом, нет закона о государственном образовательном стандарте...
Поэтому первым шагом на пути введения нормативного подушевого финансирования является формирование необходимой законодательной базы.
В прошлом году в Самарской области был принят закон о государственных минимальных социальных стандартах: в нем определен объем бесплатных услуг, которые могут получить граждане Самарской области, и финансовые нормативы, которые определяют стоимость этих образовательных услуг. Действует указ губернатора области о нормативном бюджетном финансировании.
Сегодня законы о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности образовательных учреждений приняты не только в пилотных регионах, финансируемых Мировым банком (Ярославская область, Республика Чувашия), но и во многих других. Но одно дело – нормативное планирование расходов на образование, которое сегодня распространено повсеместно, и совсем иное – движение финансовых потоков до бюджетополучателя.
В этом вопросе Самарская губерния стала самой, как теперь принято говорить, продвинутой, одной из первых отказавшись от распределения денег по смете в пользу финансирования одной строкой. И все-таки самым смелым поступком, не имеющим сегодня аналогов, стало введение двухуровневого финансирования образования – из областного и муниципального бюджетов, предусматривающего соучредительство. Соучредительство влечет за собой определенные организационные и нормативные перемены, связанные с разграничением полномочий и сфер влияния. Для этого требуется политическая воля губернатора, которую и проявил Константин Титов, подписав соглашения с органами местного самоуправления.
В отличие от Самарской области, где денежные потоки из областной казны устремляются прямиком на расчетные счета органов управления образованием на местах и оттуда распределяются по школам с учетом поправочных коэффициентов, в Ярославской области финансовым посредником между областным и школьным бюджетами станут все те же муниципалитеты. Только деньги они будут получать не в виде безадресных трансфертов, как это происходит сегодня, а в виде целевых субвенций.

Бремя федеральных мандатов

“Пока мы не выведем систему общего среднего образования из ведения муниципалитетов, реформа школы не сдвинется с мертвой точки”, – убежден секретарь ЦК профсоюза работников образования Владимир Лившиц.
Как показала дискуссия, причина несостоятельности местных бюджетов не только в их, как правило, ограниченных доходах, но и в том, что на них возлагается непомерное бремя так называемых федеральных мандатов. Иными словами, федеральные законы устанавливают ряд социальных обязательств государства перед гражданами, в том числе в области образования, но оплачивать эти обязательства приходится зачастую маленьким и слабым местным и региональным бюджетам.
Ярким примером неподъемного федерального мандата может служить решение правительства о повышении заработной платы работников бюджетной сферы с 1 декабря текущего года.
О том, чего стоило регионам это решение, свидетельствует хотя бы такой факт: на обеспечение одной только зарплаты педагогов с индексацией в Республике Карелии в 2002 году потребуется 1,5 млрд рублей, в то время как на содержание всей системы образования (вместе с фондом оплаты труда) в нынешнем году планируется израсходовать 1,2 млрд рублей.
Правда, для финансовой помощи регионам из федерального бюджета в 2002 году планируется выделить 13 млрд рублей.
Удастся ли покрыть за счет этой суммы все финансовые лакуны, покажет время.
Участники самарского совещания пришли к выводу, что обязательства и полномочия, которые передаются на тот или иной уровень власти, должны соотноситься с его финансовыми возможностями. И если таковые резко ограничены, следует пересмотреть меру ответственности и полномочий данного уровня власти – исходя из интересов дела, а не личных амбиций мэров и глав администраций.
На встрече с руководителями Юго-Западного образовательного округа министр образования Якутии Евгения Михайлова спросила мэра г. Чапаевска Николая Малахова о том, не обидна ли ему роль завхоза, отвечающего за школьные крыши и потолки. На это мэр резонно возразил, что у него едва хватает денег даже на выполнение этой узкой задачи: еще полтора года назад, когда он был избран, городские долги перед коммунальными службами составляли более 11 млн рублей. К настоящему моменту их удалось сократить до 1,5 миллиона рублей.

Введение нормативного подушевого финансирования – это комплексная реформа образования: от изменения менталитета работников отрасли до коренного пересмотра межбюджетных отношений.
Все инновации в школе начинаются с экономических преобразований: лучшим администратором является рубль, а не директива, спущенная из вышестоящей инстанции. Вместе с тем задача образовательной реформы состоит не столько в достижении экономической выгоды, сколько в решении важнейших социальных задач. Таков главный вывод Самарского форума.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"