Политика образования

Стандарт без выбора

К обсуждению законопроекта
«О государственном образовательном стандарте»

Внесенный в Государственную думу 18 июля с.г. проект закона представляет собой безусловно крупный шаг как в выработке единой позиции разработчиков при решении проблемы государственных стандартов общего образования, так и в законодательном оформлении этого решения.

В основе движения к данному проекту лежали три, казалось бы, несовместимые установки: ведомственная – монополизировать разработку стандарта и устранить от нее всех “посторонних”, включая Госдуму; охранительная, представленная Российской академией образования и некоторыми членами думского Комитета по образованию и науке, – сузить рамки “излишней свободы” школы и исполнительной власти, “увеличив количество предохраняющих флажков”, вплоть до законодательного утверждения всего объема изучаемого в школе материала – формул, законов и т.д., и либеральная, выдвинутая в проекте фракции “Яблоко”, – создать “рамочный стандарт”, который и упорядочивает образовательную деятельность школы, и сохраняет вместе с тем необходимую степень ее свободы. Представленный проект демонстрирует как трудность, так и плодотворность проведенных согласительных процедур. Достигнут определенный компромисс с явным знаком плюс, то есть не компромисс – тупик, а компромисс, открывающий возможность движения вперед.
Основными достоинствами проекта являются: 1) возобладавшая идеология “рамочного стандарта”, что делает честь всем участникам согласительной работы, и 2) впервые устанавливаемая в практике законодательства органичная связь образовательных стандартов с нормативным бюджетным финансированием их реализации, а также с установлением федеральных требований к оснащению образовательного процесса и оборудованию учебных помещений образовательных учреждений (ст. 4, 13–17 и др.). Это кардинально меняет прежнюю волюнтаристскую постановку вопроса об образовательных стандартах, когда от школы требовали качественного образования, не давая ей при этом, по сути, ничего взамен. Новая установка реализует предельно очевидный тезис, сформулированный, в частности, одним из депутатов Думы, Ф.Г. Зиятдиновой, что “только при условии обеспечения “прожиточного минимума” для школы можно спрашивать с нее качественное образование, в том числе и выполнение образовательных стандартов” (“Независимая газета”, 4.05.01).
Такой подход не только ставит вопрос об образовательных стандартах на прочную финансовую, материально-техническую основу, но и позволяет говорить о существенном продвижении в сторону государственных минимальных социальных стандартов в образовании – как фундаменте стандартов образовательных и, главное, позволяет создать, как справедливо подчеркивается в пояснительной записке к рассматриваемому проекту, «правовые и финансовые основы обеспечения конституционных прав граждан на общедоступность, бесплатность, качество общего образования» (с. 5).
К существенным достоинствам нового проекта относятся также: установление законом государственного образовательного стандарта не только для основного общего, но и для среднего (полного) образования; введение в состав стандарта компонента образовательного учреждения, что создает условия для обеспечения вариативности общего образования; установление максимальной аудиторной учебной нагрузки для разных режимов обучения; законодательное закрепление 11-летнего срока школьного обучения и др.
Правда, установление 11-летнего срока обучения провозглашается напрямую только в пояснительной записке. В самом же законе (п. 1 ст. 7), чтобы узнать об этом сроке, читатель должен произвести некоторые арифметические действия (сложив сроки обучения в начальной, основной и старшей школе), от чего его могла бы избавить следующая формулировка пункта 1 статьи 7: «Для освоения образовательных программ общего образования устанавливается 11-летний срок обучения, в том числе...» (далее по тексту).
Вместе с тем наряду с названными достоинствами рассматриваемый проект делает ряд существенных, принципиальных шагов назад в сравнении с Законом РФ «Об образовании» (ст. 7 «Государственные образовательные стандарты»).
Во-первых, проект теряет ключевой принцип названной статьи – разработку государственных образовательных стандартов на конкурсной основе (п. 5 ст. 7 ФЗ). Эта фундаментальная потеря закрепляет нынешнее крайне негативное положение в деле стандартов, когда ни школа, ни страна, ни даже Министерство образования не имеют выбора и должны довольствоваться теми большей частью неудовлетворительными разработками, которые предлагаются лишь одной, весьма узкой группой специалистов.
Данное неудовлетворительное положение закрепляется настоящим законопроектом (ст. 20, дефис 1, 2), где на министерство прямо возлагается задача разработки «проекта», а не «проектов» федерального компонента государственного стандарта и проведение общественного обсуждения этого «проекта».
Это крайне неоправданное сужение демократических процедур разработки государственных образовательных стандартов в сравнении с действующим законом не имеет под собой никаких объективных оснований и может быть расценено только как отступление от Закона РФ «Об образовании», как ущемление права школы, педагогического сообщества, общества в целом на выбор качественного варианта госстандартов. Не говоря уже о таковом праве федерального органа управления образованием, ибо суть управления и состоит прежде всего в выборе вариантов стратегических решений, а не в слепом следовании одному варианту, до настоящего времени весьма убогому.
Второе. В преамбуле к рассматриваемому проекту (с. 1) заявляется, что «настоящий Федеральный закон определяет» не только понятие, назначение, статус, структуру государственного образовательного стандарта, но и «порядок его разработки, утверждения и использования». Между тем, выбрасывая конкурсность разработки стандарта, проект нигде и ничего не говорит о порядке разработки стандарта, упоминая лишь в названной выше статье 20, дефис 1, что «организация разработки проекта федерального компонента государственного стандарта относится к компетенции федерального органа управления образованием». Данное положение запутывается окончательно дефисом 2 пункта 1 статьи 18, где говорится, что «определение порядка разработки, утверждения и исполнения госстандарта» относится к компетенции Федерального Собрания.
Но где же он, этот порядок? О нем ничего в проекте закона нет. Его надо внести отдельной статьей или главой, вернув к жизни идею конкурсности, прописав оптимальные демократические процедуры реализации этой идеи.
Точно так же повисает в воздухе и заявленное в статье 18, пункт 1, дефис 1 намерение отнести к компетенции Федерального Собрания «утверждение основных требований к государственному стандарту». Что это за требования? В какой форме они предъявляются и реализуются? – ничего этого также в проекте нет. Или об этом, как и о порядке разработки стандарта, надо писать отдельный закон? Зачем? Не проще ли, повторим, прописать все эти положения в специальной статье (главе) данного проекта?
Третье. В отличие от существующего закона, где словосочетание «базисный учебный план» вовсе не употребляется и где речь идет только о «примерных учебных планах» (п. 1 ст. 15), данный проект не только узаконивает единый и неделимый Федеральный базисный учебный план, но и вводит его непосредственно в тело государственных образовательных стандартов (ст. 9). Это не только серьезный принципиальный шаг назад к унификации образовательного процесса, но и крайне неразумный управленческий шаг, поскольку учебные планы меняются гораздо чаще, чем основное содержание образования (его обязательный минимум или базовое содержание).
Можно, допустим, согласиться с заменой термина «примерный» на термин «базисный» учебный план. Нет сомнения и в том, что такого рода план для школы необходим. Но столь же несомненны две вещи:
1) этот план как гибкий инструмент управления образовательным процессом должен находиться вне стандарта (который по действующему закону меняется «не реже одного раза в десять лет» – п. 5 ст. 7), что дает возможность федеральному органу управления образованием вносить в учебный план оперативные корректировки в зависимости от быстро меняющихся обстоятельств и требований жизни;
2) этот учебный план по самой своей природе должен быть вариативным, обеспечивая в рамках стандарта осмысленный выбор образовательной траектории школы, не говоря уже о том, что: а) школы могут работать и по 5-, и по 6-дневной учебной неделе; б) основная школа должна вести разную предпрофильную подготовку; в) старшая же школа вообще выстраивается как профильная, и здесь по определению должно быть несколько вариантов базисных учебных планов.
Идеология «единого БУПа», введенная подзаконно в 1993 году, себя не только не оправдала, но и дискредитировала как в глазах общественности, так и в глазах самого Министерства образования. Не случайно в прошлом году министерство проводило конкурс БУПов и на его основе запустило в эксперимент три БУПа одновременно.
Что же касается претензий Федерального Собрания на согласование с ним БУПа, заявленных в статье 18 настоящего проекта, то они явно избыточны. Пункт 2 данной статьи говорит о том, что это скорее претензия профильных комитетов, «в ведении которых, – по словам проекта, – находятся вопросы образования». Между тем сама постановка вопроса о «ведении» явно некорректна для подобного законодательного акта. Не говоря уже о том, что это очевидный рудимент вмешательства отдельных самолюбивых законодателей (и их аппарата) в прерогативы исполнительной власти, в частности, в функции федерального органа управления образованием, дело которого – оперативно обеспечивать все научно-методические и технологические аспекты образовательного процесса.
Помимо названных трех серьезных изъянов рассматриваемого законопроекта можно высказать еще несколько предложений и замечаний.
1. В исходном законопроекте, предложенном фракцией «Яблоко», «минималистский» подход к отбору содержания общего образования заменялся выбором (определением) оптимального, т.е. базового, содержания образования. Этот подход в полной мере соответствует современным задачам повышения качества и эффективности образования. Соответственно в пункте 1 статьи 1 и пункте 2 статьи 5 словосочетание «обязательный минимум содержания основных образовательных программ» целесообразно заменить на «базовое содержание основных образовательных программ».
2. В проекте закона, как отмечалось выше, устанавливается максимальная аудиторная нагрузка для разных режимов обучения. Однако хотелось бы обратить внимание на два обстоятельства, связанные с пунктом 7 статьи 8: а) вряд ли правомерно предусматривать более 6 уроков в день; б) парадоксально, но при шестидневке в проекте ежедневная аудиторная нагрузка выше, чем при пятидневке. Может быть, следует поискать выход из этого положения за счет небольшого увеличения продолжительности учебного года (п. 2 ст. 7).
3. В главе о нормативном бюджетном финансировании, в частности в статьях 15 и 16, следует:
а) соотнести предлагаемое понимание НБФ с пунктом 2 статьи 41 Закона «Об образовании», где говорится о «нормативах финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения», что упущено в данном проекте;
б) прояснить понимание “текущих расходов” (п. 4 ст. 15), суть которых в проекте абсолютно не раскрыта;
в) соотнести понимание в данном проекте «текущих расходов» с пунктом 4 статьи 40 ФЗ, где говорится о «текущих расходах, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий и штатного оборудования образовательного учреждения».
В целом, повторим, предложенный проект впервые за девять лет открывает путь к реальному решению вопроса о стандартах общего образования, который был поставлен Законом РФ “Об образовании” 1992 года. Однако данное решение лишь в том случае можно считать оптимальным, если оно будет сохранять и развивать идеологию этого закона, а не разворачивать ее резко назад. Пока же угроза такого разворота весьма велика. И что особенно показательно – это откат не только от закона, но и от принятой недавно правительством “Концепции модернизации российского образования”, одним из базовых оснований которой является право и возможность выбора. В том числе – возможность выбора качественного образования. С утратой же идеи конкурсной разработки образовательных стандартов эта возможность попросту становится фикцией. Вот в чем основная опасность рассматриваемого законопроекта.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"