ПОЛИТИКА ОБРАЗОВАНИЯ

Стандарт и норматив в одном законе

В Думу внесен законопроект «О государственном стандарте».
Но давайте попробуем разобраться в его плюсах и минусах
прежде, чем это сделают депутаты

Законопроект представляет собой результат договоренностей между самыми разными группами и позициями относительно стандарта.
В результате появился документ, в котором реализована идея «рамочного стандарта». Это означает, что в нем указаны базовые предметные области, предельная нагрузка и предписано ввести финансовый норматив.
Подробного описания обязательного минимума содержания образования нет, более того, право утверждать этот минимум предлагается отдать правительству, то есть ведомству.
Чего же больше в стандарте – плюсов или минусов?
Предлагаем нашим читателям аналитику этого вопроса.

А что это такое?

Итак, никаких поправок в Закон РФ «Об образовании» относительно самого понятия «стандарт» никто не внес, и осталось то, что было сформулировано десять лет назад. Стандарт – это обязательный минимум содержания основных образовательных программ общего образования, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся и нормативы учебного времени, а также требования к уровню подготовки выпускников аккредитованных образовательных учреждений. При этом согласно законопроекту Госстандарт общего образования состоит из федерального, регионального (национально-регионального) компонентов и компонента образовательного учреждения.
В свою очередь федеральный компонент включает в себя базовый и профильный уровни.
А региональный (национально-региональный) компонент Госстандарта устанавливается субъектом Российской Федерации. Пока не очень ясно – исполнительным органом управления субъекта или все-таки законодательным?
Но зато в законопроекте жестко устанавливается норма, согласно которой никакие различия в региональных компонентах не могут стать причиной отказа в переводе школьника из одного региона в другой.
Вокруг чего могла бы вестись дискуссия?
Прежде всего: нужно ли в Госстандарте, утверждаемом законом, устанавливать требования к выпускнику?
В законопроекте перечислены образовательные области и предметы, включенные в минимальный перечень образовательных областей и учебных предметов федерального компонента. Этот перечень настолько важен, что мы приведем его полностью:

– русский язык и литература;
– иностранные языки;
– математика (включая алгебру и геометрию);
– информатика;
– история;
– обществознание (включая основы культурологии, политологии, правоведения, психологии, социологии, философии, экономики);
– искусство (включая изобразительное искусство, музыку, мировую художественная культуру);
– технология (включая трудовое обучение и информационные технологии);
– физическая культура;
– основы безопасности жизнедеятельности.

Вот такой «минимум».
А когда же все это изучать?
К сожалению, в законопроекте дан двусмысленный ответ на этот вопрос.
В статье 7 сказано, что начальное образование будет 4-летнее, основное – 5-летнее, среднее (общее) – два года. Итого, 11 лет. Значит, в России будет 11-летняя школа?
Нет, для отдельных категорий обучающихся, а также временно (?) в порядке эксперимента (?) Правительство РФ может устанавливать иные нормативные сроки обучения.
Вообще законопроект крайне нечетко определяет механизм установления той или иной нормы стандарта.
Кто определяет содержание образовательных областей и учебных предметов? Кто принимает Федеральный базисный учебный план – правительство или министерство?
Закон определяет, что требования должны быть, но не указывает, кто их устанавливает. Как это объяснить? В то же время в статье 9 законопроекта содержится норма, ради которой можно простить все прегрешения.
Статья 9, пункт 4. «Содержание образования в конкретном образовательном учреждении определяется образовательной программой и учебным планом, разрабатываемыми, принимаемыми и реализуемыми данным учреждением самостоятельно».
Итак, есть минимум содержания, есть Базисный учебный план, есть устанавливаемый законопроектом максимальный объем еженедельной аудиторной нагрузки (для 5-дневной и 6-дневной учебных недель). Есть, наконец, требования к выпускнику. И вот по этому лекалу каждая школа кроит, то есть разрабатывает, собственную образовательную программу.
Вопрос: насколько при таком сочетании свобод и ограничений можно решить две задачи – сохранить общее образовательное пространство страны и обеспечить вариативность, многообразие содержания образования в разных школах?
Собственно, это и есть главный вопрос, относительно которого может строиться аналитика данного законопроекта.

А еще – деньги…

В законопроекте довольно жестко прописана связь между стандартом и нормативным финансированием. Сама эта связь есть. И определен механизм возникновения норматива.
Сказано, что в Российской Федерации устанавливается система «взаимосвязанных государственных (федеральных и региональных) и местных нормативов бюджетного финансирования реализации государственного стандарта». Сказано, что федеральный норматив ежегодно утверждается Федеральным законом «О федеральном бюджете». Сам норматив представляет собой минимальную стоимость реализации государственного стандарта в расчете на одного ученика в год.
Само по себе положение о законодательном утверждении норматива – серьезный прорыв в области экономики образования.
Но здесь есть две ловушки.
Ловушка первая: методика расчета федерального норматива утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Казалось бы: а как же иначе? Кто еще может рассчитывать норматив?
Ответ столь же неожидан сколь и опасен для чиновников. Разрабатывать методику расчета норматива и собственно рассчитывать норматив могли бы независимые неправительственные институты (даже – не поверите – негосударственные!), победившие в соответствующем конкурсе.
Кстати сказать, точно так же, как и подготовку тестов для единого государственного экзамена, и аттестацию школ и учителей могли бы проводить не чиновники, а независимые институты и фирмы… Все, что касается измерительных или аналитических процедур, могут и должны выполнять независимые от правительства институты и организации.
Тогда это будет объективно.
Вторая ловушка: деньги из федерального бюджета, рассчитанные на основе норматива, предоставляются бюджету субъекта РФ в качестве финансовой помощи, то есть в виде трансферта. Трансферт рассчитывается на основе норматива, таким образом законодательно обеспечивается «образовательная часть» трансферта, а тратиться эти деньги будут так же, как и до введения норматива…
Снова повторяется схема, при которой быть нищим оказывается выгоднее, чем быть богатым. Введение стандарта и норматива увеличит трансфертную базу субъекта Федерации. А денег в школу станет попадать меньше. И та же схема – при предоставлении финансовой помощи региона местному бюджету.
И все будут удивляться: как же так, Государственная дума утвердила такой большой норматив, из Федерального бюджета выделяются такие деньги на школу, где же результат? Деньги действительно выделены и ушли в регион, а там мост обрушился, или урожай большой, или, наоборот, маленький, и селу надо помогать или памятник кому-то ставить – да мало ли дел срочных…

Самым опасным механизмом законопроекта о стандартах является разграничение полномочий, то есть компетенций, в области стандарта.
Дума в этом разграничении выглядит наиболее пристойно: она утверждает основные требования к стандарту, определяет порядок разработки, утверждает норматив и стандарт.
С Думой министерство согласует проект Базисного учебного плана.
Что делает правительство?
Утверждает федеральный компонент, разрабатывает и утверждает методики расчета норматива, создает единую систему оценки выполнения выпускниками требований стандарта.
Что делает министерство?
Организует разработку стандарта, его федерального компонента, разрабатывает и утверждает Базисный учебный план, примерные образовательные программы, программы учебных предметов.
В этом разграничении компетенций и полномочий, с нашей точки зрения, нет одного компонента. Нет независимых от ведомства структур, которые на конкурсной основе могли бы выполнять любые разработки.
Дело не в том, что у чиновника компетенция и профессионализм ниже, чем у сотрудника независимой организации. Дело в том, что у чиновника работа другая, ведущий тип деятельности другой.
«Одобрить», «утвердить», «отклонить», «запретить», «рекомендовать», «оплатить» – вот тип решений, свойственных чиновнику. И этот тип решений так или иначе сказывается и на материалах, которые вытекают из недр ведомства.
Поэтому мы и высказываем идею ввести в законопроект о стандарте механизм конкурсных разработок и самих примерных программ, и даже Базисного учебного плана, и даже, если уж это будет так необходимо, и самих требований к выпускнику.
А то что же получается – сами себе стандарт разрабатываем, сами себя оцениваем и сами себя финансируем согласно нами же разрабатываемому нормативу.
И этот недостаток может поглотить несомненные достоинства законопроекта о стандартах.
…Общественное участие в образовании не обязательно выражается в вовлечении родителей в разработку стандарта, хотя в будущем все равно придется делать и это. Но хотя бы вынести за пределы ведомства эту разработку можно?
Или нельзя?

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"