КРУГ ВОПРОСОВ

Реформа: на перекрестке теории и практики

Низкая заработная плата работников образования, ветшающая материально-техническая база школ, учебное оборудование, не обновлявшееся годами, – эти и другие экономические проблемы отрасли хорошо известны всем. Острый кризис переживают сельские школы, составляющие около 70% от числа всех общеобразовательных учебных заведений в стране.
Опыт последних лет показывает, что даже весьма существенные инвестиции в сферу образования не приводят к кардинальным переменам. Так, расходы федерального бюджета в 2001 году на образование составили в целом 48,8 млрд рублей, а по Министерству образования РФ – 34,4 млрд рублей, что в 1,52 раза больше, чем в 2000 году, и в 3,5 раза больше по сравнению с 1998 годом. Соответственно возрастет доля расходов федерального бюджета на образование в составе валового внутреннего продукта (ВВП) с 0,49% в 2000 году до 0,63% в 2001-м, а также удельный вес федеральных расходов с 3,75% до 3,99%.
Впервые после длительного перерыва в бюджете нынешнего года удалось предусмотреть финансирование ряда расходов, необходимых для обеспечения учебного процесса, на пополнение библиотечных фондов – 400 млн рублей, организацию учебной и производственной практики – 402,2 млн рублей, что составляет 80–90% от потребности вузов. В 5 раз увеличены расходы на оздоровительные мероприятия учащихся. В бюджете 2001 года на организацию летнего отдыха детей заложено 600 млн рублей, половина из них уже направлена в регионы.
Нынешним бюджетом были также предусмотрены средства на индексацию заработной платы работников образования и стипендий учащихся в 1,2 раза. В рамках федеральной программы “Развитие образования” запланированы средства в размере 1 млрд рублей на приобретение компьютеров для сельских школ.
Однако, несмотря на эти позитивные факторы, остается низким уровень оплаты труда работников образования. Сохраняются низкие денежные нормы питания учащихся, которые находятся на гособеспечении. Требуют срочного капитального ремонта около 80% объектов профессиональной школы, 40% детских домов и 57% школ-интернатов для детей-сирот.
Перечисленные проблемы лишь малая толика существующих в действительности.
Потребность в содержании учреждений федерального ведения в будущем году составит 93 млрд 896 млн рублей. Эта сумма, почти вдвое превышающая плановые показатели бюджета на образование нынешнего года, основана на расчетах специалистов управления экономики Министерства образования, которые собирали и анализировали заявки от вузов, техникумов и ПТУ федерального подчинения. Очевидно, что ожидать от правительства столь глобального увеличения средств на все статьи расходов бессмысленно даже при самых оптимистических прогнозах.
Все это свидетельствует о том, что без изменения существующих подходов в финансировании образования рассчитывать на кардинальное улучшение ситуации наивно. Таково общее мнение экспертов, к которым мы обратились с вопросом о путях выхода школы из кризиса. Свои позиции по актуальным проблемам экономики образования высказали: директор Центра образовательной политики Государственного университета – “Высшая школа экономики” Татьяна Клячко, депутат Госдумы от фракции “Яблоко” Анатолий Шишлов, член-корреспондент РАО, декан экономического факультета Московского городского педагогического университета Михаил Левицкий, заместитель начальника управления экономики Министерства образования Галина Башкина, председатель Новгородского комитета образования Владимир Аверкин.

Что тормозит реформы?

Михаил Левицкий убежден, что Закон “Об образовании” 1992 года дает ответы на самые насущные вопросы – о критериях и механизмах повышения зарплаты учителей, о принципах нормативного финансирования, о хозяйственной автономии школы и путях ее реализации (получение статуса юридического лица и возможность самостоятельно распоряжаться заработанными средствами).
Концепция реформирования 1998 года и нынешняя стратегия образования, по сути, дублируют тезисы основного отраслевого закона, написанного 9 лет тому назад, правда, с поправкой на изменившуюся ситуацию.
Большинство специалистов поддерживают предлагаемые пути модернизации, считая их достаточно эффективными и жизнеспособными. Однако руководители органов управления образованием на местах, от которых и зависит в конечном итоге успех реформы, не торопятся внедрять новые инициативы в практику образовательных учреждений своего края или области. Правда, некоторые регионы активно включаются в предлагаемые правительством эксперименты. Так, в Самарской, Тюменской, Новгородской областях апробируются механизмы нормативного финансирования. В Республике Чувашия, Ярославской, Самарской областях идет реструктуризация сети сельских школ. 5 пилотных регионов, в списке которых вновь значатся Республика Чувашия и Самарская область, этим летом впервые проводят единые государственные экзамены.
Как видим, круг новаторов достаточно узок, и ответ на вопрос о том, почему тормозятся реформы в сфере образования, на первый взгляд представляется однозначно простым и ясным: все дело в инерции руководителей разного уровня – от директора школы до начальника органов управления образованием на местах, в их нежелании и неумении действовать в рыночных условиях. Действительно, по признанию специалистов, экономическая и юридическая безграмотность людей, которых сегодня принято называть менеджерами образования, помноженная во многих случаях на сопротивление любым инновациям, особенно в экономической сфере, является причиной медленной реализации многих полезных начинаний либо их полного провала.
Однако бесспорно важный человеческий фактор не является единственным заслоном на пути модернизации образования. На практике экспериментаторы-первопроходцы вынуждены бороться порой с непреодолимыми препятствиями, которые возникают из-за несовершенных финансово-экономических, налоговых и правовых механизмов, действующих в системе образования и закрепленных в новых версиях Бюджетного и Налогового кодексов. Кстати, некоторые положения названных документов противоречат действующему Закону “Об образовании”, что провоцирует руководителей образовательных учреждений на участие в судебных тяжбах, на поиск различных лазеек из той или иной юридической западни – словом, затрудняет их и без того непростую жизнь, отвлекая от собственно педагогической деятельности.
По мнению большинства специалистов, требует пересмотра и существующая ныне система межбюджетных отношений, при которой дотации на образование из федерального бюджета направляются единым “неокрашенным” трансфертом вместе с расходами на самые различные социальные нужды.
Эти и другие проблемы свидетельствуют о том, что разработчики реформ в своих макроэкономических концепциях и проектах не учитывают нынешние реалии, идущие вразрез с их замыслами, не продумывают конкретные механизмы их осуществления и нормативного обеспечения.

Норматив: сомнения и надежды

По Закону “Об образовании” на каждого школьника в нашей стране должны быть запланированы финансовые средства, необходимые для реализации государственного стандарта общего образования. При этом федеральный норматив задает минимальную планку этих расходов, ниже которых не вправе “опуститься” регионы и муниципалитеты, также ежегодно разрабатывающие свои нормативы и утверждающие их законодательно. Методика расчета норматива, рекомендованная Министерством образования, такова: 45% от общей суммы должны составлять расходы на заработную плату с начислениями, остальные средства предусмотрены на поддержание и развитие учебно-материальной базы общеобразовательного учреждения, обеспечение социально-бытовых условий, на ремонт и эксплуатацию зданий. При расчетах учитывается тип учебного заведения: общеобразовательная школа, детский дом и т.д., а также возраст учащихся (чем старше воспитанник, тем он “дороже”). Норматив позволяет прогнозировать основные текущие расходы на одного учащегося в год в рамках установленного образовательного стандарта и реальных экономических возможностей бюджета.
Владимир Аверкин считает, что “навести порядок в системе образования без введения нормативного финансирования невозможно”.
По убеждению Галины Башкиной, переход на нормативное подушевое финансирование позволит обеспечить прозрачность движения финансовых потоков, расширить свободу выбора учащимися учебных заведений и образовательных программ, а с другой стороны – стимулировать сами учебные заведения четко расходовать свои средства.
Федеральные и, напомним, минимальные нормативы, предлагаемые Министерством образования, в 2001 году должны составить 4353 рубля, а в 2002 году – около 7218 рублей, с учетом индексации зарплаты педагогов примерно в 1,5 раза (правительством предусмотрено повышение в 1,4 раза).
К сожалению, эти цифры резко отличаются от реальных расходов на одного ученика в год в среднем по стране. Так, по данным Высшей школы экономики, средние затраты на одного учащегося в год колеблются от 70 до 100 долларов. Это лишь наполовину покрывает имеющиеся потребности школы и не позволяет решить наболевшие социальные и экономические проблемы, связанные как с материальным стимулированием педагогов, так и с оснащением школьных зданий современным оборудованием.
Зачем возбуждать народ высоким федеральным нормативом? – задают вопрос критики. Расходы на одного школьника в размере 6–7 тысяч рублей (напомним, федеральный норматив 2002 года, рекомендуемый Министерством образования) сегодня способна вынести на своих мощных плечах только Москва, что и происходит в действительности.
“Если норматив нам нужен не для решения социальных и экономических проблем школы, а для того, чтобы управленцу было легче распределить бюджетные копейки по принципу “всем сестрам по серьгам”, тогда непонятно, зачем нужно было 8 лет ломать копья. Прозрачность, эффективность расходования при нынешней нищете – оскорбительны для образования”, – убежден Михаил Левицкий.
Противоположной точки зрения придерживаются специалисты отдела планирования, финансирования и контроля Комитета образования Новгородской области:
“Внедрение региональных нормативов конечно же не повлекло за собой увеличения средств на образование. Но мы надеемся, что эта система позволит обеспечить полную финансовую самостоятельность учебным заведениям (к 2000 году 95% школ области открыли свои текущие счета в банках), а также даст возможность снизить влияние субъективных факторов при распределении финансовых потоков, повысить заинтересованность учреждений в эффективном и законном использовании бюджетных денег и стимулировать их к привлечению дополнительных средств.

Материальная база образовательных учреждений
Ввод в эксплуатацию общеобразовательных школ (тыс. мест)

В связи с внедрением региональных нормативов в области откорректирован фонд оплаты труда, впервые за многие годы заложены средства на предстоящую аттестацию педагогов (чуть более 2,5 млн рублей), выделены средства на материальное обеспечение учащихся.
Работа по внедрению нормативного финансирования, несомненно, будет продолжена”.

“За” и “против” субвенций

Почему норматив не утверждается Думой ежегодно вместе с бюджетом, как это предусмотрено Законом “Об образовании”, а его показатели, разработанные Министерством образования, так и остаются на бумаге? По свидетельству специалистов, финансирование большинства учебных заведений (69 тысяч общеобразовательных школ и 53,9 тысячи детских садов) осуществляется на муниципальном уровне, за исключением вузов и некоторой части ПТУ, техникумов и колледжей. Значит, придется перестраивать систему межбюджетных отношений таким образом, чтобы центр мог задать этот общий для всех норматив.
По идее, недостающие до установленного показателя деньги школы должны получать из регионального и федерального бюджетов. Дотации в виде трансфертов себя, как известно, не оправдывают, но Минфин не спешит отказываться от них в пользу целевых субвенций. Специалисты обосновывают это тем, что отношения с регионами не могут строиться эксклюзивно: на образование – адресные средства, на все остальные нужды – трансферты.
Владимир Аверкин предлагает разделить ответственность за нормативное финансирование между бюджетами всех уровней, исходя из того, что образовательный стандарт имеет федеральный, региональный, школьный компоненты. Все дополнительные образовательные услуги сверх стандарта оплачивают родители. (Подробнее об этом читайте в статье Владимира Аверкина “Бесплатного образования нет и не будет”.)

Так не ударит ли образовательная реформа по нашим карманам?

Это опасение больше всего мучает рядовых граждан.
Хозяйственная самостоятельность школы не имеет никакого отношения к увеличению поборов, обещают эксперты. Плата будет вводиться только за дополнительные образовательные услуги, как это и происходит в настоящее время. В стратегии предусмотрено, что в элитных государственных учебных заведениях 25% мест будет зарезервировано для детей из малообеспеченных семей, которые будут обучаться на бесплатной основе. По прогнозам реформаторов, бюджетное финансирование образования вырастет: к 2010 году оно должно увеличиться вдвое и составить 4,2% от ВВП (от консолидированного бюджета), что на 1 процент выше нынешнего показателя. В денежном выражении это составляет 2,5 млрд рублей. Дополнительно к государственным ассигнованиям внебюджетное финансирование должно составить 2,4% от ВВП.
К 2004 г. в постоянных ценах с учетом инфляции зарплата учителей вырастет на 150,6%, то есть в полтора раза. Основная ставка при этом делается на экономический рост и приток внебюджетных средств. По каким каналам придут эти деньги?
Из тени в свет перелетая...

Общеизвестно, что в нашей стране образование всех уровней формально бесплатное фактически превратилось в платное для учащихся и их родителей. Эти расходы на репетиторов или взятки, сумма которых оценивается в 2 млрд долл., несут добровольно 25–30% семей. Целесообразно легализовать эти ассигнования. По прогнозам, доля семей, способных инвестировать в образование, в 2010 году возрастет до 40–45%, а общее количество таких средств увеличится до 5–6 млрд долл.
Деньги предприятий, которые они уже сейчас вкладывают в образование, также предлагается вывести из тени. Объем таких средств в минувшем году оценивался в 10 млрд рублей, из них примерно половина теневых (которые маскируются под оплату образовательных услуг для ухода от налогов). В 2010 году, при условии оживления экономики, предприятия, по расчетам, смогут вкладывать в образование 12–15 млрд рублей, примерно к таким показателям приблизятся спонсорские средства.
Кроме спонсорских средств, ожидается увеличение поступлений в образование средств от заказов предприятий на научные исследования и разработки. Их объем оценивается в 50–60 млрд рублей, что составит 0,5% от ВВП.
В качестве стимулирующего инструмента намечено использовать различные механизмы привлечения внебюджетных средств, в том числе налоговые льготы, предусматривающие освобождение от налогообложения благотворительных пожертвований (спонсорских средств) на развитие образования.
Однако то, что происходит на практике, резко ограничивает экономическую самостоятельность школ.

Горький вкус свободы

По данным на 23.05.2001 г., полученным из 87 регионов, количество образовательных учреждений, имеющих статус юридического лица, составляет 93% от общего числа. Однако, по признанию Татьяны Клячко, эта процедура превратилась в бумажную кампанию: школы получают статус, чтобы гарантировать учителям выплату пенсии за выслугу лет, а собственный счет открывать не торопятся.
Причиной тому не только экономическая и юридическая неосведомленность директоров школ. По данным Высшей школы экономики, 20% от школьных денег составляют внебюджетные средства, и этот показатель имеет тенденцию к росту.
Но согласно некоторым статьям нового Бюджетного кодекса, доходы вуза или школы от сдачи в аренду помещений, от дополнительных образовательных услуг, спонсорские и другие внебюджетные средства поступают в казначейства и считаются частью бюджета соответствующих уровней.
Чем это чревато на практике? Во-первых, тем, что руководитель обязан согласовывать все свои расходы с инспекторами контролирующего его финансового ведомства. Во-вторых, он лишается права “перебрасывать” средства с одного квартала на другой или перераспределять их между разными статьями расходов: это наказывается штрафами. По свидетельству Г.Башкиной, процедура перераспределения средств существует, но она достаточно сложная: предположим, директор школы из затерянного в сибирской тайге городка хочет купить телевизор вместо запланированного по смете унитаза (раковины и т.д.). Для этого ему нужно загодя (!) обратиться с соответствующим запросом в Министерство образования, сотрудники которого, в свою очередь, обращаются в Минфин. А пока пройдет процесс согласований, глядишь, и финансовый год завершится, и “излишки” пропадут.
В общем, ни о каком “гибком и оперативном” решении вопросов здесь говорить не приходится, а о хозяйственной самостоятельности тем более. “В этих условиях теряется заинтересованность школы в зарабатывании собственных средств”, – констатирует Г.Башкина.
Параллельно с БК со 2.02. 1999 г. действует приказ Минфина, также диктующий бюджетным организациям переводить средства, заработанные ими от “предпринимательской и иной приносящей доход деятельности”, на казначейские счета.

Расходы федерального бюджета на образование (в млрд. руб.)

Налицо новый конфликт: открывать ли школам расчетные счета по Закону “Об образовании” или переводить заработанные средства на лицевые счета кредитных организаций, контролируемых казначействами? В ответ на все противоречия большинство директоров, далекие от юридических и экономических коллизий, просто не открывают расчетные счета. И зря: приказ Минфина всего лишь узковедомственный документ, действие которого не распространяется на другие отрасли, в том числе на образование.
Более ушлые директора пытаются сопротивляться сметному распределению и жесткому контролю, ищут обходные пути, “уводят деньги в тень”. Например, переводят свои средства на счета различных фондов, имеющих статус юридических лиц, и теряют процентов 20 на содержание аппарата фонда, уплату налогов и т.д.

Смена статуса

Еще один путь – расширение организационно-правовых форм деятельности образовательных учреждений, то есть смена нынешнего статуса образовательного учреждения на статус автономной некоммерческой организации.
Сторонники этого варианта видят в нем путь к реальной экономической свободе образовательного учреждения – свободе от сметного финансирования и казначейской опеки. При этом школа получает право собственности на имущество, переданное учредителем, взамен оперативного управления им.
В свою очередь, противники этого нововведения опасаются, что расширение полномочий школы как хозяйственного субъекта несет в себе двоякую угрозу: с одной стороны, для самого учебного заведения, которое в любой момент может оказаться в положении банкрота, с другой – для общества, которое рискует стать заложником приватизации школьных зданий и коммерциализации образовательных услуг.
Иной позиции придерживается Т.Клячко. По ее убеждению, 10–15% школ, имеющих свои расчетные счета, готовы перейти в статус организации. Оставлять ситуацию без изменений нельзя, поскольку бюджетное учреждение, согласно БК, полностью финансируется из бюджета, а на практике государство не в состоянии обеспечить все потребности школы. Статус – это попытка разрешить противоречия и дать директору школы определенный ресурс свободы в распределении финансовых средств. Смена статуса – дело абсолютно добровольное.

Попечительские советы заменят казначейства?

Существуют и законодательные пути выхода из создавшейся ситуации. Так, в нынешнем БК наряду с “фискальными” положениями есть ст. 161, гласящая, что “бюджетные учреждения... самостоятельны в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников”.
Поэтому при внесении поправок в БК положения этой статьи можно развить и в пользу образовательных учреждений.
Понятно, что введение казначейской системы направлено на борьбу с воровством и нецелевым расходованием средств, но кроме этого тяжеловесного метода существуют другие, более либеральные. Например, попечительские советы.
“Отсутствие контроля может привести или к финансовым нарушениям и произволу или послужить основанием для подозрений в незаконном привлечении и расходовании родительских денег, – считает Татьяна Клячко. – Главная задача попечительских советов – снять все эти недомолвки, порождаемые “подковерной” платностью. Я, правда, ограничила бы функции попечительских советов только задачами привлечения в школы дополнительных ресурсов и внимательного контроля за их использованием. Не надо забывать, что есть еще Советы образовательных учреждений, родительские советы...”

Барометр налоговых льгот

К сожалению, и налоговая политика, вопреки ожиданиям реформаторов, не способствует притоку внебюджетных средств. По новым правилам налогом облагается не только благотворительная услуга, но и тот, кому оказывается благотворительность. Таким образом, и без того робкие ростки российского меценатства, не успев окрепнуть, “уйдут в тень”.
Единственное, чего удалось добиться правым из запланированного в стратегии, – это узаконить льготы по подоходному налогу для физических лиц, если они тратят деньги на образование ( в пределах 25 тыс. рублей в год).
“Яблочники” не намерены оставлять своих усилий по облегчению налогового бремени для образовательных учреждений, а также для предприятий и граждан, участвующих в их софинансировании.
По признанию Анатолия Шишлова, его коллеги по фракции исходят из того, что образование – это специфическая сфера, которая должна иметь налоговые льготы. Возникает вопрос: насколько правомерны налоговые льготы для сферы образования?
“Налоговые льготы даются той сфере, у которой есть потенциал развития, – считает Татьяна Клячко. – А то, что такой потенциал у образования есть, доказали беспристрастные данные Давосского форума 1999 года. В рейтинге 59 стран, составленном на основе многочисленных макроэкономических и социальных критериев, Россия заняла последнее место, уступив таким странам, как Эквадор, Вьетнам, Боливия, Болгария, Перу и даже Украина, которая оказалась на 58-м месте. Резко выделяется лишь одна группа показателей. Условно ее можно назвать “Наши люди”. Наши ученые и инженеры занимают почетное 18-е место, работники образования – 17-е. Трудовые ресурсы страны и уровень образованности в целом оценены также весьма высоко – 25-е место. Значит, общее и профессиональное образование – это один из немногих конкурентоспособных ресурсов России на мировом рынке.
В этом смысле стремление многих политиков увеличить расходы на образование (но только до разумных пределов!) можно обосновать экономически. Ведь если государство выделяет много денег на образование, значит, судьба отрасли государству небезразлична. Сокращение расходов на нужды просвещения, напротив, свидетельствует об отсутствии заботы, и на это, кстати, чутко реагируют коммерсанты. Дефицит бюджетных средств не удается компенсировать спонсорскими “вливаниями” уже потому, что, замечая невнимание государства, частные инвесторы уменьшают вложение средств в непопулярные для общества дела”.

Образование – сфера услуг или храм знаний?

По мнению большинства экспертов, полная рыночная свобода в образовании так же недопустима, как и тоталитарная модель народного образования.
Примечательно, что вопросами образования в Минэкономразвитии занимается департамент сферы услуг.
“Термин “образовательная услуга” мне представляется вполне допустимым, – говорит депутат Госдумы от фракции “Яблоко” Анатолий Шишлов. – Но, конечно, это услуга совершенно особого качества и особого значения для развития страны.
Поэтому, создавая условия для привлечения внебюджетных средств, государство не должно отказываться от своих социальных обязательств”.
Кстати, в проекте бюджета следующего года статьи расходов на образование наряду с обороной будут приоритетными по объемам финансирования. С 1 января 2002 года будет разработана новая тарифная сетка для бюджетников. Сегодня минимальная зарплата бюджетника составляет 132 рубля, в то время как минимальный размер оплаты труда в настоящее время – 200 рублей, а с июля – 300 рублей. “С 2002 года минимальная зарплата бюджетника увеличится до 450 рублей, что приравняет его доходы к предусмотренной пенсионной реформой базовой пенсии. Это тот уровень зарплаты, который мы сможем выплачивать полностью и без задержки”, – заявил вице-премьер Российского правительства А.Кудрин, выступая на брифинге в Белом доме 7 июня нынешнего года.

Ваше мнение

Мы будем благодарны, если Вы найдете время высказать свое мнение о данной статье, свое впечатление от нее. Спасибо.

"Первое сентября"