Общественный образовательный договор

Контуры новой политики в области образования

Программа деятельности в области образовательной политики – это не столько программа президентских, правительственных или партийных действий, сколько обоснование общественного образовательного договора. Договора между гражданами и государством относительно условий получения образования нашими детьми.
Адресат такой программы не только чиновники, депутаты, члены партий,
но и все граждане, все мы, для которых стало очевидно, что управлять системой образования должно общество, а не ведомство.
Кроме конкретного набора действий, образовательная политика нуждается в новой образовательной идеологии.

1. Образовательная идеология
Образовательная политика должна предлагать гражданам определенный набор действий, благодаря которым наши дети смогут не только получать качественное современное образование, но и смогут жить благополучно благодаря полученному образованию.
В то же время необходимо предложить государству принципиально изменить систему управления образованием, сделать совершенно иной экономику образования. Основой предлагаемой нами образовательной политики является переход от мифического государственного заказа на образование, который из-за своей иллюзорности никак не обеспечен финансово, к приоритету образовательных потребностей граждан.
Механизм обеспечения образовательных потребностей граждан есть – это социальный контракт, общественно-образовательный договор, заключаемый между гражданами и государством.
Государственный ресурс должен тратиться на удовлетворение многообразных образовательных потребностей граждан. Для этого система образования должна прежде всего стать общественным институтом с государственными гарантиями своего существования и развития.
Система образования должна стать первой сферой нашей жизни, в которой государство обеспечивает ресурс существования и развития, а общество – управляет. Первым исключением из повсеместно царящего пока в России правила: кто платит – тот и заказывает музыку.
Государство платит, а заказывают образование граждане.
В этом и состоит гражданская основа жизни.
Эффективность государства определяется в первую очередь тем, насколько оно в состоянии удовлетворить образовательные потребности своих граждан.
С другой стороны, в таком случае система образования становится основой и гарантией гражданского общества.

В образовании, как и в жизни, равенство невозможно, но равноправие должно быть обеспечено.
2. Образовательная политика – общественная педагогика
Образовательная политика, с нашей точки зрения, – это не только набор законодательных норм и ведомственных положений относительно образования. Образовательная политика – это та система отношений между государством и гражданами, которая определяет доступность качественного и современного образования для каждого гражданина.
Хотим подчеркнуть: не отношения между государством и системой образования. А отношения между государственными институтами, ресурсами, интересами и потребностями и образовательными и жизненными интересами и потребностями граждан.
При этом у государства нет больше права подчинять потребности и интересы граждан своим потребностям и интересам.
Для честной и эффективной образовательной политики необходимо понять современное значение образования, его роль в улучшении жизни человека здесь и сейчас – в России начала XXI века.
С нашей точки зрения, сегодня образование в России должно стать основной сферой государственных и частных инвестиций, цель которых сделать его одним из главных источников не только общекультурного развития, но и личного благополучия граждан.
Но в отличие от «эпохи развитого социализма» государство должно финансировать не столько свой «оборонный заказ» образованию, сколько реализацию гражданами их образовательных потребностей.
Однако сами по себе образовательные потребности граждан не формируются. Именно поэтому современная образовательная политика – это общественная педагогика, формирование новых образовательных потребностей у граждан, которые они возвращают системе образования как новый заказ. И гибкая современная система образования может на этот новый заказ отреагировать.
Переход к рыночной экономике и гражданскому обществу – это переход от системы образования государственного заказа к системе образования общественных потребностей. Это означает, что не чиновники и власть, а местное сообщество и родители оказываются в роли основных «заказчиков» устройства системы образования, и ее управления, и даже содержания образования.

Образование – это появление новых потребностей, а не только воспроизведение прежних.
3. Анализ образовательной ситуации в России
Система образования, особенно школьного, сегодня устроена так, что:
– она не дает современного качественного образования большинству граждан;
– здоровье учащихся резко ухудшается именно из-за отсталости содержания образования и уклада школьной жизни;
– переход от среднего к высшему образованию неоправданно, искусственно усложнен так, что, по существу, нарушает права граждан на получение высшего профессионального образования;
– экономика школы устроена таким образом, что до учебного заведения просто не могут дойти имеющиеся у государства средства;
– общественного влияния на школу практически нет, зато влияние бюрократии тотальное;
– профессиональное педагогическое сообщество не сорганизовано, и ведомство не допускает создания эффективных образовательных ассоциаций и сообществ.

Сегодня же система образования устроена так, что ею управляют централизованно, и у общества по-прежнему нет никаких рычагов влияния и управления школой.

Формально система школьного образования является муниципальной. 69 тысяч российских школ перестали быть государственными и оказались на содержании местных органов власти, при этом выполняя государственную функцию воспроизведения образовательного потенциала. А ресурса для выполнения этой функции у муниципалитетов как не было, так и нет.
Средства для реализации этих полномочий – трансферты – остались централизованными. К тому же региональная власть формально, юридически не несет никакой ответственности за расходование средств, предназначенных для образования. Все – от зарплаты учителей до состояния школьных зданий – свидетельствует о том, что при наличии средств (консолидированного бюджета достаточно, чтобы покрыть минимальные расходы) школа не получает денег почти ни на что.

Результат такого устройства системы школьного образования:
– до 70% школьных зданий находится в аварийном состоянии либо нуждается в капитальном ремонте;
– школьное оборудование и фонды школьных библиотек не пополняются и не обновляются уже в течение 10 лет;
– средние зарплаты учителей составляют менее 60% от зарплат в промышленности и ниже прожиточного минимума;
– особенно тяжелое положение в сельских школах, которые в большинстве случаев находятся на грани умирания.
При этом в течение уже девяти лет не выполняется Закон РФ «Об образовании», в котором зафиксированы необходимые экономические механизмы современной системы образования: финансовый норматив, юридическое лицо школы, субсидиарная ответственность различных бюджетных уровней.
Проводимая образовательная политика привела школу к фактической потере ею статуса института образования и превращает ее в формальное место пребывания учащихся, где воспроизводятся в полной мере все социальные отношения тоталитарного государства, от которых мы так стремимся уйти. Авторитарность и насилие в классной комнате и детской среде, учрежденческий характер отношений между родителями и школой, механический набор сведений, предназначенный для формального экзамена, а не для того, чтобы стать основой благополучной жизни.
Мы считаем, что основная причина бедственного положения школы – в устаревшей системе управления образованием.
Два основных порока сегодняшнего неэффективного управления образованием:
1) отсутствие общественных институтов управления образованием;
2) отсутствие управления экономикой образования.
Это видно по тому, как не развиты общественные институты управления и вообще гражданские институты образовательной политики. Ни школьные советы, ни попечительские советы, ни местное сообщество так и не стали равноправными партнерами ведомственных органов управления образованием.
Ведомство решило, что оно единственный институт образовательной политики, – и мы все проиграли от этого.
Отсюда сохранение прежних ориентиров, целей образования. По-прежнему качество образования оценивается объемом сведений, которые ребенку необходимо усвоить. А мир стал другим – более открытым и свободным, мир меняется быстро и непредсказуемо, и способности сохранять себя и не потеряться в этом мире требуют другого качества образования. Дети это чувствуют острее взрослых и сопротивляются школе, а она их насильно заставляет себе подчиняться. На самом деле именно в этом основная причина того, что при плохой экологии, при плохом питании, при тяжелом нашем климате ослабленные дети в школе болеют еще больше. Школа стала фактором, ухудшающим здоровье и без того больных детей. И вовсе не потому, что материала стало больше. Это наивная и непрофессиональная отговорка.
Погоня за механическим знанием, за огромными объемами, авторитарная педагогика, невнимание к инновационным процессам в образовании превратили школу в фабрику, подрывающую здоровье нации.
При этом не решена проблема детского питания в школе, нет спортивного оборудования и школьных бассейнов, детский спорт в упадке.
Особенно важно, что школьное образование находится в жесткой зависимости от системы поступления в вуз. Искусственный и неоправданно жесткий переход из школы в вуз порождает целый букет проблем.
Образовательная ситуация в России определяется сегодня отсутствием реального управления: нет экономической основы системы образования, нет общественных институтов управления образованием.

Образование – слишком серьезное дело, чтобы доверять его ведомству.


4. Механизмы образовательной политики

Основная цель образовательной политики:
доступность качественного образования;
мобильность граждан;
новое качество образования.
Необходимо перейти из административно-бюрократического состояния в состояние модельного проекта гражданского общества. Это означает, что главным механизмом, обеспечивающим существование и развитие образовательной деятельности, является договор между гражданами и государством по поводу условий образовательной деятельности и общественного контроля над выполнением государством этих условий, этого договора.
В управлении образования это означает:
– каждой школой управляет созданный гражданами (местным сообществом или родителями) совет школы или попечительский совет школы;
– между гражданами и образовательным учреждением отношения строятся на основе образовательного договора, который в любом случае сильнее ведомственной инструкции;
– между образовательным учреждением и его учредителем отношения строятся на основе учредительного договора, и в случае его невыполнения представитель учредителя, подписавший договор, уходит со своего поста;
– образовательная программа и бюджет школы согласуются с общественным органом управления школы.

В экономике образования это означает:
– законодательное принятие норматива государственного финансирования в образовании;
– вхождение государства в состав учредителя школы и выплата заработной платы учителям из федерального бюджета;
– базовой экономической единицей в образовании становится бюджет учебного заведения, согласованный с общественным органом управления, закрепленный в учредительном договоре учебного заведения с местным или федеральным органом власти;
– бюджет учебного заведения рассчитывается на основе законодательно закрепленного норматива финансирования и согласования образовательных потребностей граждан и финансовых возможностей учредителя и самих граждан;
– на федеральном, региональном и местном уровнях как первоочередная задача рассматривается создание экономических условий выгодности попечительства и благотворительности в области образования;
– необходимо перейти от уравнительной оплаты дополнительных образовательных услуг к покрытию дополнительных расходов за счет попечительства и благотворительности при условии выгодности филантропии.

Пусть богатые платят за бедных, но пусть это будет выгодно богатым.

5. Система общественных образовательных институтов

Соблюдение общественного образовательного договора принесет доступность качественного современного образования всем гражданам, а также высокую социальную и профессиональную мобильность граждан.
А доступность качественного образования и мобильность являются основой благополучия, потому что дадут гражданам возможность конкурентоспособности на рынке труда, государству обеспечат общественную и социальную стабильность, а национальному производству – возможность динамичной смены технологий.
Всего этого невозможно добиться на основе правительственных распоряжений или ведомственных инструкций.
Всего этого можно добиться только в случае возникновения общественных, гражданских образовательных институтов – объединений граждан на основе их образовательных интересов и потребностей.
Поэтому для осуществления общественного образовательного договора гражданам необходимо создавать образовательные сообщества.
Это и есть необходимое гражданское действие, к которому мы призываем, это и есть гражданская программа в области образовательной политики – создание самими гражданами влиятельных и эффективно действующих общественных образовательных объединений.
Объединений, состоящих не из профессионалов – у них есть собственные формы общественного взаимодействия, – а из граждан: родителей, общественных деятелей, представителей местного сообщества, бизнеса, которые представляют общество в образовательном договоре с государством.
Чтобы обеспечить высокий уровень образования, гибкость и современность школы, заработную плату работникам образования, необходимо всячески развивать гражданскую активность в области образовательной политики. Только тогда государство, правительство и местные органы власти будут чувствовать себя не единоличным хозяином, а исполнителем, нанятым гражданами и подписавшим с ними общественно-образовательный договор. Невыполнение такого договора автоматически означает уход со своего поста мэра, министра, главы правительства, президента, в конце концов.
Но для того чтобы общественный образовательный договор заработал, нужны гражданские образовательные институты. Какими они могут быть?

Институты образовательной политики. Школьные советы и попечительские советы. Общественные объединения граждан, родителей, попечителей, формулирующих свои потребности, интересы и даже требования относительно системы образовательных договоров: граждан – с учебными заведениями, учредителей – с учебными заведениями, государства – с гражданами и так далее.
Своего рода потребительские союзы, или, точнее сказать, объединения заказчиков образовательных программ и условий их реализации.
Эти объединения могут самостоятельно формировать образовательную политику, они и есть та последняя инстанция, которая определяет ориентиры школьной жизни, принимает решения относительно важнейших вопросов: переход на 12-летнее обучение, или отмена вступительных экзаменов в вузы, или начало обучения в школах с 6 лет, или платность или бесплатность учебников и даже назначение или снятие с должности руководителей образования – от директора школы до министра. Но главная забота этих общественно-образовательных объединений граждан – от школьного совета до российского союза попечителей – это бюджеты. Школьный, муниципальный, областной, федеральный.

Участие граждан в формировании образовательного бюджета – это часть общественно-образовательного договора с государством.

Экономические институты попечительства и благотворительности. Государству необходимо срочно ввести в действие систему мер, обеспечивающих выгодность образовательной благотворительности, попечительства и филантропии. И, не боясь негативных последствий, поощрять создание больших и малых благотворительных фондов, филантропических организаций, попечительских советов, активно аккумулирующих средства на нужды образования.
Выгодность благотворительности – необходимейшее условие существования и развития системы образования. На самом деле должно быть одинаково почетно заплатить налоги или отдать ту же сумму на нужды благотворительности. И не нужно бояться нарушений: сегодня при всей драконовской строгости за финансовые нарушения нет ни полноценных налоговых сборов, ни средств на развитие образования. Граждане должны иметь право направлять свои средства не только государству в виде налогов, но и напрямую в образование.

Возможность замещения налогов благотворительностью – это часть общественно-образовательного договора граждан и государства.

Ни в одной другой сфере нашей жизни гражданское управление не может быть настольно эффективным, как в образовании.
И наоборот: чем меньше общественного влияния – тем бедственнее положение школы.

Александр АДАМСКИЙ