Исполнение Конституции –
главный способ модернизации образования

Общественные отношения в сфере образования в Российской Федерации регулировались в общей сложности более чем 500 правовыми актами, причем самый первый из них датирован 30 июня 1930 г. Одно только это создает существенные трудности в правовой работе образовательных учреждений, осложняя не только деятельность юридических служб и руководителей учебных заведений, но и инициируя условия для юридических коллизий и необоснованных решений, сказывающихся на судьбах конкретных людей.

Кроме того, проявилась особенно сложная и не до конца осмысленная законодателями и общественностью проблема переходного периода – одновременное действие законодательных и иных нормативно-правовых актов, принятых в разных государственно-правовых условиях. Наложившись на правовую неопределенность, обусловленную пробелами в законодательстве и разрывами в законодательной вертикали, несовершенства нормотворческой техники, эта отличительная черта переходного периода привела к возникновению коллизий на всех уровнях правового поля сферы образования: между самими федеральными законодательными и нормативными правовыми актами, между федеральными правовыми нормами и результатами нормотворчества субъектов Российской Федерации.
К числу последствий такого положения дел в сфере правового обеспечения процесса развития системы образования России можно отнести медленное освоение требований новых законодательных и иных нормативных правовых актов в деятельности образовательных учреждений, возникновение правовых коллизий между различными законодательными и нормативными правовыми актами федерального уровня, а также между этими актами и результатами законотворчества в субъектах РФ и, наконец, слабое знание гражданами своих прав в сфере образования и медленное становление практики их защиты с использованием средств закона.
Хроническое безденежье ОУ почти повсеместно толкает их администрацию на ущемление законных прав и свобод граждан, создающих неравенство доступа к образованию. Эта ситуация усугубляется традиционным пренебрежением граждан России своими правами.
Практическое отсутствие в России единого упорядоченного правового поля в сфере образования не только сдерживает развитие этой сферы, но и сводит на нет деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением законности, затрудняет судопроизводство, осложняет деятельность адвокатуры по защите законных интересов граждан. В создавшейся ситуации законность в сфере образования поддерживается почти исключительно в административно-бюрократическом порядке, а сами законодательные акты сферы образования часто остаются лишь рекомендательными документами, приводя к распространению правового нигилизма и избирательности в следовании законам РФ в сфере образования.
Опыт свидетельствует о том, что законодательство в области образования практически знают лишь работники прокуратуры. Подавляющая часть участников образовательного процесса в своей деятельности руководствуется не нормами законов, а ошибочными предрассудками и понятиями, в основном дремучими, как минимум десятилетней давности.
В связи со сложившейся ситуацией наша газета начинает публикацию судебной практики по спорам, лежащим в русле образовательной тематики. Хотя российская система права традиционно считается европейской, ориентированной на кодифицированные источники права, в отличие от англо-американской, прецедентной, тем не менее при разрешении конкретных дел суды невольно ориентируются на устоявшуюся правоприменительную практику либо на мнение вышестоящих судебных инстанций.
Анализ постановлений Конституционного Суда РФ не только их результативных, но и мотивировочных частей очень важен, особенно при рассмотрении «профильных» дел в такой отрасли права, как образовательная, которая пестрит пробелами. Традиционно эти правовые неопределенности толковались в правоприменительной практике не в пользу потребителей образовательных услуг, а в интересах чиновничества из системы образования. Постановления Конституционного Суда, имеющие силу Федерального закона, не подлежащие обжалованию и вступающие в силу немедленно после их опубликования, являются не менее важным источником права, чем нормы самих законов.
В образовательных правоотношениях, где, несмотря на то, что законами декларированы принципы: широкого участия общественности в управлении ОУ, автономии ОУ, прерогативы интересов потребителей образовательных услуг над интересами других участников образовательного процесса и системы образования в целом, – на практике реализовать их права весьма проблематично, в том числе в связи с отсутствием в каких-либо нормативно-правовых актах регламентаций процедур реализации гарантированных прав и установленных льгот и привилегий.
Не менее важно создание и изучение иных прецедентов, когда судебная власть в лице арбитражных судов и судов общей юрисдикции осуществляет нормативное толкование уже действующих недостаточно конкретных правовых формул.
В этом выпуске мы публикуем документы самого авторитетного судебного органа – Конституционного Суда с развернутым практическим комментарием адвоката Д.В.Растимешина, специализирующегося в области образовательного права.
1. Выдержка из Постановления Конституционного Суда РФ от 21 октября 1999 г. № 13-П “По делу о проверке конституционности положения абзаца первого подпункта “а” пункта 2 статьи 24 Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе”

По мнению заявителя, установление ФЗ права граждан на отсрочку от призыва на военную службу на период обучения является гарантией реализации права на образование – одного из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан РФ. Положение же абзаца 1 “а” п.2 ст. 24 ФЗ “О воинской обязанности и военной службе”, предоставляющее право на получение отсрочки от призыва на военную службу на время обучения гражданам, обучающимся по очной форме обучения в негосударственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, лишь при наличии у этих учреждений государственной аккредитации, препятствует гражданам, обучающимся по очной форме обучения в негосударственных высших учебных заведениях, не имеющих государственной аккредитации, в реализации конституционного права на образование в равной мере с гражданами, обучающимися в государственных, муниципальных и имеющих государственную аккредитацию негосударственных образовательных учреждениях. Именно это положение является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу.
2. Согласно ст. 59 (ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации защита Отечества – долг и обязанность гражданина Российской Федерации.
При этом ст.24 ФЗ “О воинской обязанности и военной службе” устанавливает категории лиц, которым по тем или иным основаниям (состояние здоровья, семейное положение, характер и место работы, обучение в образовательном учреждении и т.д.) может быть предоставлена отсрочка от призыва на военную службу, т.е. в пределах возраста от 18 до 27 лет временно отложен срок призыва. Предоставление отсрочки не означает освобождения от военной службы по призыву. По своей юридической природе отсрочка является составным элементом установленного законом порядка реализации конституционной обязанности несения военной службы для определенных категорий граждан. По смыслу оспариваемого положения во взаимосвязи с другими нормами Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе” граждане, обучающиеся по очной форме обучения в негосударственных высших учебных заведениях, не имеющих государственной аккредитации, т.е. которым не предоставлено право на отсрочку, исполняют данную конституционную обязанность до завершения обучения, а граждане, обучающиеся по очной форме обучения в высших учебных заведениях, имеющих государственную аккредитацию, – после завершения обучения.
Таким образом, требование об исполнении воинской обязанности путем призыва на военную службу распространяется на всех обучающихся по очной форме обучения граждан, подлежащих призыву, вне зависимости от того, студентом какого высшего учебного заведения – государственного, муниципального или негосударственного, имеющего или не имеющего государственную аккредитацию – является гражданин.
3. Провозглашая право каждого на образование, Конституция Российской Федерации закрепляет, что каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии (ст. 43, ч.1 и 3).
Кроме того, граждане могут получить высшее профессиональное образование в негосударственных высших учебных заведениях, обучение в которых, как правило, является платным. При этом они самостоятельны и свободны в выборе формы получения высшего образования, образовательного учреждения, направления подготовки (п. 5 ст. 2 ФЗ от 22 августа 1996 года “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”).
Реализуя предписания ст. 43 (ч. 5) Конституции РФ, государство устанавливает федеральные образовательные стандарты, которые являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от формы получения образования (п. 6 ст. 7 Закона РФ “Об образовании” в редакции от 13 января 1996 года).
Действие законодательства РФ в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории РФ независимо от их организационно-правовой формы и подчиненности. В целях осуществления государственного контроля за качеством высшего профессионального образования Федеральный закон “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” определяет порядок лицензирования, аттестации и аккредитации высших учебных заведений, т.е. единую систему оценки условий, содержания и результатов их деятельности, в равной мере обязательную как для государственных, муниципальных, так и для негосударственных образовательных учреждений.
Свидетельство о государственной аккредитации, полученное негосударственным высшим учебным заведением по результатам аттестации, является подтверждением того, что содержание, уровень и качество подготовки его выпускников соответствуют требованиям государственных образовательных стандартов. Наличие государственной аккредитации влечет ряд правовых последствий, к числу которых законодатель относит предоставление негосударственному образовательному учреждению права на выдачу своим выпускникам дипломов государственного образца, а лицам, обучающимся в нем по очной форме обучения, – права на отсрочку от призыва на военную службу.
Решая задачу подготовки специалистов с высшим профессиональным образованием, уровень которой отвечает государственным образовательным стандартам, образовательными учреждениями различных организационно-правовых форм, с одной стороны, и в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, предусматривая в современных условиях укомплектование Вооруженных Сил Российской Федерации путем призыва на военную службу – с другой стороны, законодатель вправе установить различный порядок исполнения воинской обязанности для подлежащих призыву граждан, обучающихся в высших учебных заведениях. При этом для лиц, обучающихся по очной форме обучения в негосударственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, не имеющих государственной аккредитации, сохраняется возможность продолжить образование после увольнения с военной службы.
Тем самым обеспечиваются как реализация всеми гражданами, подлежащими призыву на военную службу (имеющими право на отсрочку и теми, кому данная возможность не предоставлена), конституционного права на образование, так и исполнение ими конституционной обязанности по несению военной службы – хотя и в различном порядке, определенном законом, что не противоречит ст. 43 и 59 Конституции РФ.
Не нарушаются при этом и конституционные принципы равенства перед законом и равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств. Оспариваемое положение имеет обязательный характер в отношении всех граждан, на которых распространяется, и, следовательно, не противоречит ст.19 (часть 1) Конституции. Оно предполагает равенство возможностей, в том числе в выборе высшего учебного заведения. Различные правовые последствия, связанные с таким свободным выбором и обусловленные наличием или отсутствием у высшего учебного заведения, в котором обучается гражданин, государственной аккредитации, в части, касающейся права на отсрочку от призыва на военную службу, не могут рассматриваться как нарушение гарантий, закрепленных в ст. 19 (ч. 2) Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь ч.1 и 2 ст. 71, ст.72, 74, 75, 100 и 104 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, Конституционный Суд РФ постановил:
1. Признать не противоречащим Конституции положение абзаца 1”а” п.2 ст.24 Федерального закона “О воинской обязанности и военной службе”, на основании которого гражданам, обучающимся по очной форме обучения в негосударственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, не имеющих государственной аккредитации, не предоставляется право на получение отсрочки от призыва на военную службу на время обучения.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

Конституционный Суд Российской Федерации № 13-П

Данным постановлением в его мотивировочной части Конституционный Суд создал правовой прецедент, имеющий силу Федерального закона, и дал ряд важных, на наш взгляд, нормативных толкований ряда нормативно-правовых актов в образовательной области.
Во-первых, Конституционный Суд решил, что непрерывность образования не является обязательной составляющей в реализации гарантированного государством права на образование.
Во-вторых, он подтвердил принципиальное равенство правового статуса всех ОУ независимо от их организационно-правовой формы и подчиненности.
В-третьих, Конституционный Суд фактически легализовал самостоятельную деятельность государственных органов управления образования по аттестации вузов, в отсутствии несозданной до настоящего времени государственной аттестационной службы, как того требует п. 19 ст. 33 ФЗ «Об образовании».
Очень важным видится также тот факт, что Конституционный Суд провозгласил вытекающим из ст. 19 ч. 1 Конституции РФ равенство возможностей в выборе образовательного учреждения. Это правовое мнение очень актуально в ситуации даже не при поступлении в вузы, а при реализации данного права родителями при выборе ОУ на этапе дошкольного или общего образования. И этому праву автоматически корреспондирует обязанность муниципалитетов в предоставлении обучаемым или воспитанникам мест в образовательных учреждениях, которая на практике повсеместно не исполняется. Это право логично предполагает возможность выбора педагога и участие родителей в защите ликвидируемых школ и детских садов в результате неправомерных действий чиновников различного уровня.
Я лично присутствовал на заседании по рассмотрению данного запроса и был очевидцем формирования мнения судей по рассматриваемому вопросу.
Конституционный Суд пришел к выводу, что отсрочка от призыва – это не право личности, на которое распространяется конституционный принцип равенства, а лишь льгота для отдельных категорий граждан, служащая целям качества подготовки студентов, создание более благоприятных условий для получения образования. И предоставляемая законодателем льгота служит конституционно значимым целям и зависит от наступления тех или иных обстоятельств, в отличие от права, которое реализуется всеми гражданами России независимо от дискриминационных факторов. Льготы, в том числе и право на отсрочку от призыва, не могут быть распространены на всех граждан. По порочной логике заявителей запроса, непредоставление льготы любому лицу – уже нарушение права. «Льгота», по Ожегову С.И., – это лишь исключение из общего правила.
Право на отсрочку от призыва на военную службу для студентов вузов – производная не от права на образование, а от обязанности по защите Отечества (ч.ч. 1, 2 ст. 59 Конституции РФ), которую граждане РФ несут в соответствии с федеральными законами. Некорректно право на образование противопоставлять обязанности по защите Отечества. Право на образование может быть реализовано до военной службы, во время ее (курсантами военных вузов), после службы, в различных формах, в разных образовательных учреждениях. При поступлении в вуз или иное образовательное учреждение абитуриент вправе получать информацию о том, каковы особенности правового статуса данного ОУ, его тип и вид, на основании чего сознательно и целенаправленно делать свой выбор.
Специалист из Министерства образования РФ в ходе заседания Конституционного Суда пояснил, что в стране на данный момент действует около 360 негосударственных вузов, из которых лишь 120 имеют государственную аккредитацию. Около 50 вузов в год вновь образуются и получают государственную лицензию. Студентам при выборе вузов следует также задумываться о главном правовом последствии отсутствия у них аккредитации – невозможность получения по окончании обучения документов государственного образца, что влечет невозможность поступления в аспирантуру государственных вузов, ограничения при приеме на государственную службу.
По мнению представителя НИИ укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ профессора А.А.Белкина, высказанному на том же заседании Конституционного Суда, аккредитация – процесс динамичный, сегодня она есть, а завтра ее может не быть, в связи с чем студент может стать жертвой случайных обстоятельств. К тому же первая аккредитация образовательного учреждения в соответствии с законом может состояться не ранее чем через три года после начала им своей деятельности.
Тем не менее Конституционный Суд решил, что отсутствие оспариваемой льготы для всех категорий студентов не является дискриминационным признаком в смысле доступности образования.


2. Выдержка из Постановления Конституционного Суда РФ от 24 октября 2000 г. № 13-П “По делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации “Об образовании”, статьи 1 Федерального закона “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию” и пункта 7 статьи 27 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”

1. Майнский районный суд Ульяновской области, в производстве которого находится дело по иску гражданки В.Г.Прохоровой к Вешкаймскому районному отделу народного образования и Комитету по управлению имуществом Вешкаймской районной администрации о признании необоснованным отказа в приватизации занимаемого истицей жилого помещения, состоящего на балансе районного отдела народного образования, в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность положения пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации “Об образовании”, согласно которому не подлежат приватизации закрепленные на праве оперативного управления за государственными и муниципальными образовательными учреждениями жилые помещения, расположенные в сельской местности.
Аналогичное нормативное положение содержится в оспариваемой гражданкой Е.Е.Насоновой статье 1 Федерального закона “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию”, подлежащей применению в ее деле, находящемся в производстве Одинцовского городского суда Московской области, а также в оспариваемом гражданкой Н.П.Ярушиной пункте 7 статьи 27 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, на основании которого Кетовский районный суд Курганской области оставил без удовлетворения ее иск к Курганской государственной сельскохозяйственной академии.
По мнению заявителей, оспариваемыми положениями нарушаются конституционные права и свободы граждан, в том числе равенство всех перед законом и судом, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, право на жилище, и противоречит статьям 2, 19 (части 1 и 2), 20 (часть 1), 27 (часть 1), 40, 46 (части 1 и 2) и 55 Конституции Российской Федерации.
2. Статья 19 Конституции Российской Федерации устанавливает, что все равны перед законом и судом, и государством гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. При этом, по смыслу статей 17, 18, 19 и 55 Конституции Российской Федерации, конституционный принцип равенства распространяется не только на непосредственно признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы, но и на связанные с ними другие права, приобретаемые на основании федерального закона.
Право на приватизацию жилых помещений, таким образом, установлено законодателем в конституционно значимых целях, поскольку оно связано с реализацией прав граждан на жилище, свободу передвижения, а также права собственности (статьи 27, 35 и 40 Конституции Российской Федерации). Оспариваемые же положения, вводя запрет на приватизацию определенных жилых помещений, расположенных в сельской местности, напротив, не способствуют достижению этих целей.
Как указано в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации”, государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
Установление запрета на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений государственных и муниципальных образовательных учреждений и высших учебных заведений фактически свидетельствует об отступлении от провозглашенного статьей 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства и о дискриминации определенной категории граждан в зависимости от места жительства и рода занятий. Такой запрет не может не препятствовать осуществлению ими права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1, Конституции Российской Федерации), получать в порядке приватизации наравне с другими гражданами жилье из государственного и муниципального жилищного фонда в собственность, а следовательно, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2, Конституции Российской Федерации), а также возможности требовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления создания одинаковых правовых предпосылок для осуществления на равных основаниях права на жилище (статья 40, часть 2, Конституции Российской Федерации).
3. Согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, т.е. вводимые законодателем ограничения должны обеспечивать достижение указанных целей и не быть чрезмерными.
Вводя запрет на приватизацию находящихся в сельской местности жилых помещений государственных и муниципальных образовательных учреждений и высших учебных заведений, законодатель обосновывал его целями сохранения системы государственного образования и закрепления государственных гарантий конституционного права на образование, с тем чтобы в условиях дефицита финансовых средств, выделяемых на социальные нужды, в том числе на строительство жилья, обеспечить возможность привлечения граждан, занятых в сфере образования, к работе в сельской местности.
4. В соответствии со статьей 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Кроме того, первоначально Федеральный закон “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию” ввел указанный мораторий сроком на три года. В 1999 году мораторий был продлен без указания срока действия, что противоречит правовому смыслу данного института (как он определен, в частности, в статье 202 Гражданского кодекса Российской Федерации). Замена трехлетнего моратория на не ограниченный сроком запрет для граждан, работающих в сфере образования и проживающих в сельской местности, является таким умалением их права на приватизацию занимаемых жилых помещений, которое по существу означает его полную отмену, что противоречит требованиям статьи 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
В отсутствие законодательно установленных критериев запрет на приватизацию жилья приводит к произвольному ограничению прав соответствующей категории граждан. Такое ограничение не может служить необходимым и соразмерным средством защиты конституционно признаваемых публичных интересов, а также прав и законных интересов других лиц.
Решение вопросов, связанных с определением правового режима того или иного жилого помещения, не может быть оставлено на усмотрение правоприменителя, поскольку при этом не исключается противоречивая правоприменительная практика, а следовательно, нарушение равенства граждан перед законом и судом. Но и в случае отнесения законодателем – в соответствии с названными критериями – тех или иных жилых помещений к имеющим особый правовой режим и потому не подлежащим приватизации должна быть обеспечена возможность судебного обжалования распространения такого режима на конкретное жилое помещение. Как указывается в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 1999 года по запросу Юрьев-Польского районного суда Владимирской области, суды, не ограничиваясь лишь формальным подтверждением целевого назначения жилого помещения, должны проверять факты, обосновывающие в каждом случае распространение на него особого правового режима, исходя из практики и перспектив целевого использования данного помещения, включения его в соответствующую производственную и социальную инфраструктуру и т.п. Без исследования таких обстоятельств не может быть обеспечена реальная, гарантируемая статьей 46 Конституции Российской Федерации судебная защита прав граждан, в том числе права на приватизацию жилого помещения.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 100 и 104 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 55 (части 2 и 3) положения пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации “Об образовании”, статьи 1 Федерального закона “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию” и пункта 7 статьи 27 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в части, содержащей запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также высшими учебными заведениями.

Конституционный Суд Российской Федерации

В данном постановлении огромный интерес представляет анализ правового института моратория – по мнению Конституционного Суда мораторий, то есть приостановление действия нормативно-правового акта, возможен только на конкретно определенный срок. Установление моратория на действия определенной нормы без указания срока его окончания является, по мнению Конституционного Суда, полной отменой этой нормы, то есть противоречит требованиям ст. 55 ч. 2 Конституции РФ (если приостановленные акты устанавливают права и свободы граждан).
Несмотря на то, что, как свидетельствует этот документ, судьи Конституционного Суда учитывают экономический фактор дефицита финансовых средств, выделяемых на социальные нужды, любой дефицит и приоритеты распределения национального богатства установлены федеральными законами. Конституционный Суд считает, что вводимые законодателем ограничения прав и свобод должны лишь обеспечивать цели, указанные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и не быть чрезмерными. Кроме того, конституционный принцип равенства граждан распространяется не только на непосредственно признаваемые Конституцией РФ права и свободы, но и связанные с ними другие права, приобретаемые на основании федерального закона.
Важно также, что Конституционный Суд права и свободы человека ставит выше по своей ценности, чем интересы системы образования в целом.
Все эти принципиальные позиции высшего судебного органа свидетельствуют о том, что игнорируемые властью нормы, устанавливающие повышенные минимальные размеры оплаты труда для педагогических работников, являются противозаконной, а не вынужденной необходимостью. Третьим федеральным законом, устанавливающим специальный минимальный размер денежного довольствия для военнослужащих, является Федеральный закон “О воинской обязанности и военной службе”. Таким образом, по своей значимости и социальной важности работа педагогов приравнена к ратному труду.

3. Выдержка из Постановления Конституционного Суда РФ от 27 декабря 1999 г. № 19-П “По делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”

1. В соответствии с абзацем первым пункта 3 статьи 20 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в государственных и муниципальных высших учебных заведениях должности ректоров, проректоров, деканов факультетов, заведующих кафедрами, руководителей филиалов и институтов замещаются лицами в возрасте не старше шестидесяти пяти лет независимо от времени заключения трудовых договоров (контрактов); лица, занимающие указанные должности и достигшие данного возраста, переводятся с их согласия на иные должности, соответствующие их квалификации. Абзацем четвертым того же пункта предусматривается, что по представлению ученого совета высшего учебного заведения ректор может продлить срок пребывания в должности заведующего кафедрой до достижения семидесятилетнего возраста.
По мнению заявителей, установление законодателем предельного возраста при замещении ряда должностей в государственных и муниципальных высших учебных заведениях является недопустимым ограничением свободы труда, препятствует реализации конституционного права каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, носит дискриминационный характер, а потому положения пункта 3 статьи 20 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” не соответствуют статьям 2, 7 (часть 1), 15 (часть 1), 17 (части 1 и 2), 18, 19 (части 1 и 2), 37 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
2. Заявителю В.П.Малкову, занимавшему должность заведующего кафедрой в Казанском государственном университете, на основании пункта 3 статьи 20 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” было отказано в продлении срока пребывания в этой должности по достижении им шестидесяти пяти лет. С предложенным переводом на должность профессора той же кафедры В.П.Малков не согласился и был уволен из университета. Вахитовский районный суд города Казани, куда В.П.Малков обратился с иском к Казанскому государственному университету о восстановлении на работе в должности заведующего кафедрой и о признании незаконным решения ученого совета не продлевать срок его пребывания в этой должности, придя к выводу о том, что положения пункта 3 статьи 20 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” противоречит Конституции Российской Федерации, приостановил производство по делу и направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке их конституционности. С соответствующей жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации обратился и гражданин В.П.Малков.

3. В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” в высших учебных заведениях предусматриваются должности научно-педагогического (профессорско-преподавательский состав, научные работники), инженерно-технического, административно-хозяйственного, производственного, учебно-вспомогательного и иного персонала; должность заведующего кафедрой, как и декана факультета, профессора, доцента, старшего преподавателя, преподавателя и ассистента, названный Федеральный закон относит к профессорско-преподавательским. Согласно пункту 2 этой же статьи должности декана факультета и заведующего кафедрой являются выборными, а порядок выборов определяется уставами высших учебных заведений; при замещении других профессорско-преподавательских должностей заключению трудового договора (контракта) предшествует конкурсный отбор.
Из положений пункта 3 данной статьи следует, что лица, занимающие должность заведующего кафедрой в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, по достижении шестидесяти пяти лет должны освобождаться от должности независимо от того, когда и на какой срок с ними был заключен трудовой договор (контракт); по представлению ученого совета высшего учебного заведения ректор может продлить заведующему кафедрой срок пребывания в этой должности, но лишь в пределах пятилетнего срока – до достижения семидесяти лет; если же срок пребывания в должности не продлевается, то такое лицо переводится с его согласия на иную должность, соответствующую его квалификации, а при отказе от перевода подлежит увольнению; замещение должностей заведующих кафедрами лицами, достигшими семидесятилетнего возраста, не допускается.
По смыслу оспариваемых положений, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, один лишь факт достижения лицом установленного предельного возраста служит основанием, достаточным для освобождения его от данной должности и не требующим учета каких-либо иных обстоятельств, в том числе результатов работы кафедры и самого заведующего, его научной квалификации, состояния здоровья, деловых и личных качеств. Предусмотренные возрастные ограничения в равной мере относятся и к лицам, которые не занимают должность заведующего кафедрой, но претендуют на ее замещение.
4. Конституция Российской Федерации закрепляет свободу труда, право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (статья 37, часть 1).
Из приведенных конституционных положений не вытекает право гражданина занимать определенную должность, выполнять конкретную работу в соответствии с избранным им родом деятельности и профессией и обязанность кого бы то ни было такую работу или должность ему предоставить. В сфере трудовых отношений свобода труда проявляется прежде всего в договорном характере труда. Именно в рамках трудового договора на основе соглашения гражданина и работодателя решается вопрос о работе по определенной профессии, специальности, квалификации или должности.
Вместе с тем свобода труда предполагает обеспечение каждому возможности на равных с другими гражданами условиях и без какой-либо дискриминации вступать в трудовые отношения, реализуя свои способности к труду.
В соответствии со статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Конституционный принцип равенства не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования трудовых отношений устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, в том числе вводить особые правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям и требованиям. Различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических требованиях определенной работы, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Конвенции МОТ № 111 1958 года о дискриминации в области труда и занятий, ратифицированной Союзом ССР в 1961 году и в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являющейся составной частью правовой системы Российской Федерации, не считаются дискриминацией.
Следовательно, установление предельного возраста при замещении определенных должностей по трудовому договору (контракту) допустимо, если это ограничение обусловлено спецификой и особенностями выполняемой работы; при введении такого рода возрастных ограничений должно быть обеспечено соблюдение Конституции Российской Федерации, в том числе конституционного принципа равенства, исключающего необоснованное предъявление разных требований к лицам, выполняющим одинаковые по своему содержанию функции. В противном случае установление предельного возраста, достижение которого является основанием для освобождения от должности независимо от согласия работника, означало бы дискриминацию по возрастному признаку. Аналогичная правовая позиция ранее уже была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 4 февраля 1992 года по делу о проверке конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом 1.1 статьи 33 КЗоТ РСФСР, и от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца второго части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года “О милиции”.
5. Должность заведующего кафедрой отнесена Федеральным законом “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” не к административному персоналу, а к профессорско-преподавательским должностям. Это означает, что на заведующего кафедрой, как высококвалифицированного специалиста, имеющего, как правило, ученую степень и ученое звание, возлагается ведение такой же учебной, научно-исследовательской и методической работы, как, например, на профессора или доцента.
Таким образом, заведующий кафедрой, будучи руководителем структурного подразделения, выполняет работу, которая по своему содержанию является существенно иной, чем у руководящих работников высшего учебного заведения, не относящихся к профессорско-преподавательскому составу, – ректора, проректора, руководителей филиала и института, основное содержание деятельности которых связано с осуществлением собственно управленческих, административных функций.
Устанавливая предельный возраст при замещении должности заведующего кафедрой, законодатель вместе с тем не предусматривает каких-либо возрастных ограничений при замещении других профессорско-преподавательских должностей на кафедре (что подтверждается и содержащимся в пункте 3 статьи 20 правилом о переводе лиц, которые занимают должности заведующих кафедрами и достигли шестидесятипятилетнего возраста, с их согласия на иные должности, соответствующие их квалификации, – профессора, доцента и пр.). Следовательно, сам по себе возраст, превышающий шестьдесят пять лет, не препятствует успешному осуществлению данного вида деятельности.
Должность заведующего кафедрой в государственных высших учебных заведениях не отнесена законодателем к государственным должностям государственной службы, задачи, принципы функционирования, порядок прохождения и специфика которой предопределяют особый правовой статус государственных служащих и допускают установление определенных возрастных критериев при замещении указанных должностей. Законодатель не связывает с работой в должности заведующего кафедрой и предоставление для лиц, которые замещают эту должность, каких-либо дополнительных гарантий и льгот, аналогичных тем, которые, в частности, предусмотрены для государственных служащих и призваны компенсировать ущерб, наносимый принципу равенства введением отдельных ограничений их прав и свобод.
С учетом изложенного возрастное ограничение при замещении должностей заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях не может рассматриваться в качестве специального требования, обусловленного характером этой деятельности, особенностями данного вида труда, а сам по себе факт достижения предельного возраста не может служить достаточным основанием для освобождения от должности заведующего кафедрой или препятствовать участию в выборах на данную должность. Однако по смыслу оспариваемых положений и сложившейся в соответствии с ними правоприменительной практики лица, претендующие на замещение должности заведующего кафедрой, только в силу того, что они достигли соответствующего возраста, лишаются возможности баллотироваться и избираться на эту должность и, следовательно, на равных с другими лицами, относящимися к профессорско-преподавательскому составу, условиях заключать трудовой договор (контракт) о работе в данной должности, а если занимают ее, – продолжить работу до окончания срока, на который они избраны.
Тем самым положения пункта 3 статьи 20 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, предусматривающие возрастные ограничения при замещении должностей заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, нарушают конституционный принцип равноправия, включая равенство возможностей (статья 19, части 1 и 2) Конституции Российской Федерации), и приводят к дискриминации при реализации права, закрепленного статьей 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
6. Законодатель вправе предусматривать необходимые меры в целях обновления руководящих кадров высшей школы и привлечения на эти должности наиболее квалифицированных и перспективных научно-педагогических работников. Однако такие меры должны согласовываться с автономией высших учебных заведений, гарантирующей им, как это следует из пункта 1 статьи 3 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, самостоятельность в подборе и расстановке кадров, в осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения, с тем чтобы автономия не утрачивала реального содержания.
Принцип автономии высших учебных заведений непосредственно не закреплен в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем он является основополагающим для деятельности вузов и входит в число тех правовых принципов, на которых основывается государственная политика в области образования, определяются взаимоотношения государства и высших учебных заведений (статья 2 Закона Российской Федерации “Об образовании” и статья 2 Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”).
Провозглашение самостоятельности высших учебных заведений в подборе и расстановке кадров и одновременно – их ответственности за свою деятельность перед личностью, государством и обществом предполагает, что при решении вопроса о том, отвечает ли лицо, возраст которого превышает шестьдесят пять лет, необходимым требованиям, предъявляемым к заведующим кафедрами, определяющее значение должно иметь мнение руководства вузов, их коллегиальных органов. Сложившийся в вузах, в том числе на основе предписаний Федерального закона “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, правовой механизм замещения указанных должностей, согласно которому заведующие кафедрами избираются ученым советом высшего учебного заведения путем тайного голосования на срок, не превышающий пяти лет, из числа наиболее квалифицированных и авторитетных специалистов соответствующего профиля, рекомендованных коллективами кафедр и советами факультетов, позволяет решать этот вопрос демократическими методами, на основе оценки деловых и личных качеств претендентов. Установление же в дополнение к этому механизму возрастного критерия является необоснованным вторжением государства в договорные отношения в сфере труда, которое влечет неправомерное ограничение свободы трудового договора и автономии государственных и муниципальных высших учебных заведений в решении кадровых вопросов.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 100 и 104 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать положения пункта 3 статьи 20 Федерального закона от 22 августа 1996 года “О высшем и послевузовском профессиональном образовании”, предусматривающие возрастные ограничения для лиц, замещающих должности заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 37 (часть 1).

Конституционный Суд Российской Федерации

В производстве Конституционного Суда находились также ряд дел по социально-трудовым вопросам, хотя и не рассматриваемых по запросам работников образовательной сферы, но непосредственно их касающихся.
В данном документе, как и в иных постановлениях Конституционного Суда по социально-трудовым вопросам, установлен важный принцип, касающийся педагогической работы, в части в основном неисполняемых льгот и гарантированных правовых преимуществ педагогических работников в сравнении с иными работниками бюджетной сферы – пенсии за выслугу лет, получении компенсации за методлитературу, оплата труда в соответствии со ст. 54 ФЗ “Об образовании”, льготные отпуска. Конституционный Суд провозгласил, что конституционный принцип равенства не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования трудовых отношений устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к различным по условиям и роду деятельности категориям, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям и требованиям. Специальный установленный федеральными законами минимальный размер оплаты труда для педагогов и иных работников по ОУ соответствует конституционно значимым целям – реализации конституционного права граждан на образование. Ст. 54 ФЗ “Об образовании”, ст. 30 ФЗ “О высшем и послевузовском образовании”, таким образом, являются не чем иным, как законодательной гарантией высокого качества образовательных услуг, свидетельствуют о повышенных требованиях государства и общества к качеству воспроизводства образовательной составляющей человеческого потенциала. Практическое ныне существующее неисполнение данного права учителей не есть отрицание существования самого права, и тот факт, что исполнительная власть накапливает тем самым свои долги перед образованием – долги в реальном денежном исчислении, а не долги как часто декларируемую нравственную категорию, свидетельствует лишь о легкомыслии Правительства РФ.
В плоскости дальнейшего обоснования нереализации этих норм представляет интерес мнение Конституционного Суда о том, что исключено необоснованное предъявление разных требований к лицам, выполняющим одинаковые по своему содержанию функции. В современной же России заработная плата учителей, проживающих в различных регионах, районах и даже работающих в разных школах одного района, однако несущих одинаковую нагрузку, напрямую зависит от экономического благосостояния и развития региона, района, социальной активности руководства конкретного ОУ. Данное положение дел является не чем иным, как антиконституционной дискриминацией.
Очень важным видится также мнение Конституционного Суда об автономии вузов в вопросах подбора и расстановки кадров, осуществление учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законом и уставом ОУ. Этот принцип касается не только вузов, но и любых других, в том числе муниципальных ОУ. Конституционный Суд провозгласил этот принцип основополагающим для деятельности ОУ, на котором должна основываться государственная политика в области образования, на данном принципе должны базироваться взаимоотношения государства и образовательных учреждений.

4. По делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении Конституционный Суд рассмотрел индивидуальные жалобы граждан 26–27.01.93. КС пришел к выводу, что сложившееся обыкновение правоприменительной практики противоречит прежде всего общеправовым принципам справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека, возмещение государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями госорганов и должностных лиц, закрепленных в Конституции РФ. Эти принципы, указал КС, обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права. Конституционный Суд провозгласил, что в трудовом договоре основополагающими являются принципы равенства и согласования общей воли сторон, добросовестного выполнения договорных обязательств и недопустимости одностороннего отказа от их соблюдения.

5. Конституционный Суд рассмотрел также два дела о защите имущественных прав граждан, нарушенных в результате экономической реформы 9.06.92 по ходатайству ЦК независимых профсоюзов железнодорожников и транспортных строителей и 27–31.05.93 по ходатайству народного депутата Мукусева В.В.
Суть разрешенных дел заключалась в следующем – Правительство РФ и Сбербанк, чьи обязательства оно гарантирует, вступило с гражданами в договорные отношения, где граждане выступали в качестве кредиторов, а правительство – в качестве должника. Перенеся сроки исполнения своих обязательств перед гражданами, правительство фактически объявило мораторий, т.е. одностороннюю отсрочку исполнения обязательств. Эта отсрочка не диктовалась какой-либо чрезвычайной ситуацией, действием непреодолимой силы или другими исключительными обстоятельствами, которые согласно гражданскому праву России могут служить основанием для одностороннего перенесения сроков исполнения обязательств. В результате был нарушен ряд конституционных прав граждан, в том числе имущественных, что привело к ограничению свободы экономической деятельности граждан как собственников. Правительство изданием оспариваемых актов нарушило и другие статьи Конституции.
КС признал акты правительства, ущемляющие права граждан, не соответствующими Конституции и потребовал привести правоотношения, оформившиеся на их основании, состоянию, существовавшему до их применения.
Применяя данные правовые позиции КС к ситуации с выплатой учителям зарплаты ниже размера, установленного федеральным законом, мы приходим к выводу, что исполнительная власть накапливает таким образом свой государственный внутренний долг, целевые долговые обязательства перед учителями.

6. Своим постановлением от 17.07.98 № 23-П КС признал несоответствующими Конституции положения ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 г.», так как оспариваемая норма давала основания Правительству РФ самостоятельно сокращать объем финансирования расходов на содержание судебной системы в зависимости от состояния доходной части бюджета РФ.
Этот прецедент важен для сферы образования в той части, что конституционное право на образование также значимо и не может быть ограничено в зависимости от доходов бюджета наряду с правом на обращение в суд.
Социальные права человека были предметом рассмотрения КС почти в половине дел, находившихся в его производстве в течение первого периода деятельности. При этом КС занимал твердую позицию таких прав от произвола со стороны государства. Фактически он осуществлял функцию очищения российского права и практики от все еще остающихся реликтов тоталитарной системы. Анализ проблематики дел, рассмотренных КС, показывает, что эти реликты наиболее живучи в социально-экономической сфере – трудовом праве, служившем средством беспардонной эксплуатации работников в условиях принудительного труда, в праве собственности, которое фактически являлось инструментом отчуждения собственности от человека в пользу тоталитарного государства.
И вот стало происходить, казалось бы, невозможное: под действием КС в общих судах стала проявляться тенденция к непосредственному применению норм Конституции при разрешении конкретных дел. Без преувеличения можно говорить сейчас о подлинной революции, медленно и мучительно происходящей в умах российских (фактически – советских) судей. Чтобы осознать все значение этого феномена, следует помнить, что речь идет о людях, которые в течение десятилетий работали в условиях «телефонного права», когда высшим законом для них была не Конституция и даже не закон, а последнее указание ближайшего партийного начальства или ведомственная инструкция.
Еще одной заслугой Конституционного Суда при рассмотрении дел, касающихся прав граждан, является постоянное обращение не только к Конституции государства, но и к его международным обязательствам – многочисленным международным стандартам в области прав человека, обладающим приоритетом перед внутренним законом и применяющимся непосредственно. Это тоже совершенно новое явление в судебной практике России, свидетельствующее о коренном изменении в правосознании.
Однако следует учитывать, что потребуется определенный, вероятно, долгий период, пока все суды сумеют преодолеть психологический барьер тоталитарного сознания и окажутся готовыми к достаточно квалифицированному и ответственному рассмотрению исков граждан против государства. Это правовое мнение судьи Конституционного Суда Э.М.Аметистова, высказанного им на страницах «Вестника Конституционного Суда» № 5 за 1995 г.