«Шоковая терапия» в образовании

По поводу публикуемой утвержденной правительственной программы реформирования образования мы попросили выразить свое частное мнение прокурора отдела Главного управления по делам молодежи и несовершеннолетних Генеральной прокуратуры РФ Татьяну Анатольевну Минтименко.

Распоряжением Правительства РФ от 26.07.2000 № 1072р утвержден План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 годы (далее – План), включающий раздел «Реформирование образования». Раздел содержит ряд ценных инициатив в плане увеличения финансирования образовательной сферы, расширения количества источников финансирования и модернизации экономики образования.
Вместе с тем отдельные формулировки Плана не соответствуют законодательной регламентации права на образование. Их реализация может привести к ограничению права граждан на образование на практике. К таким формулировкам относится плановое задание о создании нормативно-правовых актов, устанавливающих возможность финансирования образования за счет средств родителей, преподавания дополнительных предметов и оказания дополнительных образовательных услуг в средней школе.
В соответствии с Законом РФ «Об образовании» (ст. 45 п. 1) дополнительными образовательными услугами являются учебные дисциплины, материал отдельных дисциплин, преподавание которых не предусмотрено образовательными программами и государственными образовательными стандартами. На основании ст. 7 указанного закона государственные образовательные стандарты определяют минимум содержания образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки и требования к уровню подготовки. Федеральный компонент государственного стандарта может быть расширен за счет национально-регионального компонента.
Государственный стандарт основного общего образования устанавливается федеральным законом, как это было установлено еще в 1992 г. первой редакцией этого закона. Однако до сего времени государственный стандарт основного общего образования законом не утвержден. Данное обстоятельство создает трудности в определении категории дополнительных образовательных услуг.
На практике, как показывают проверки, образовательные учреждения, пользуясь нечеткостью формулировки закона, взимают средства с родителей за преподавание учебного материала, который должен входить в государственный образовательный стандарт. Тем самым нарушается конституционное право граждан на образование, предусматривающее общедоступность и бесплатность начального, основного общего образования (ст. 43 Конституции РФ) и среднего (полного) общего (п. 3 ст. 5 Закона «Об образовании»). Следует обратить внимание на то, что Планом предусмотрена разработка подзаконного акта раньше, чем принят закон, в соответствии с которым он должен разрабатываться. Данные обстоятельства дают возможность утверждать, что происходит превращение бесплатного образования в платное.
Анализируемая формулировка Плана предусматривает возможность финансирования за счет средств родителей дополнительных предметов и дополнительных образовательных услуг в средней школе, не включенных в нормативы финансового обеспечения, что является попыткой обойти действующее законодательство. Определение, какие образовательные услуги могут быть отнесены к дополнительным, нельзя ориентировать на включение или невключение их в нормативы финансового обеспечения, как это предусмотрено Планом.
Существующей экономической ситуацией нормативы могут быть заужены в сравнении с госстандартом, если бы последний был выработан и утвержден. Поэтому данная формулировка Плана может быть рассмотрена как попытка обойти закон. Необходимо внести изменения и привести формулировки Плана в соответствие с законом. Социальная ситуация в стране такова, что вопрос платности образования приобретает в настоящее время особую остроту. Около 40% населения, по данным экономистов, имеют доходы ниже прожиточного минимума. В этих условиях дети нередко оставляют учебу и вынуждены помогать семье. По имеющимся в Генеральной прокуратуре РФ сведениям, поступающим из прокуратур субъектов Федерации, значительная часть этого отсева обусловлена крайне тяжелым материальным положением семьи, когда дети вынуждены бросать учебу и идти работать, чтобы материально поддержать семью.
В связи с этим представляется, что переход на финансирование образования за счет средств родителей не только противоречит закону, но и является несвоевременным. Пунктом 2 статьи 43 Конституции РФ не только установлены, но и гарантированы общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего образования. Пунктом 3 ст. 5 Закона РФ «Об образовании» (в редакции 1996 г.) дополнительно устанавливается и гарантируется общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования.
Помимо этого представляется необходимым обратить внимание на то, что иные предлагаемые пути реформирования образования, если не принять обеспечивающие законодательные меры, также могут привести к ущемлению права на образование. Предлагается переход от учреждений к образовательным организациям, что влечет изменение статуса. Реорганизация образовательных учреждений в образовательные организации, создание университетских комплексов путем интеграции высших учебных заведений с учреждениями начального и среднего профобразования, реструктуризация малокомплектных средних школ может, если не принять обеспечивающие законодательные меры, привести к сокращению доступности профессионального образования, так как грозит опасностью сокращения учебных мест, финансируемых за счет государства.
Это обстоятельство обуславливает необходимость законодательного определения понятия общедоступности образования, которое содержится в Конституции страны, Законе РФ «Об образовании» и иных нормативных актах без достаточного объяснения и на практике влечет за собой разночтение со стороны не только населения и чиновников, но и законодателя. Так ст. 43 Конституции РФ гарантируется общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования, а ст. 5 Закона РФ «Об образовании» установлено, что среднее профессиональное образование осуществляется на конкурсной основе.
Поскольку с 1996 г. противоречие не устранено, можно предположить, что, по мнению Минобразования России, его нет. По нашему мнению, оно существует, т.к. конкурсность не является признаком общедоступности, а официальной дефиниции закон не содержит. При реорганизации образовательных учреждений в образовательные организации необходимо установить в законодательном порядке социальную гарантию сохранения существующего числа учебных мест, особенно финансируемых за счет государства. Обращаем ваше внимание на то, что Комитет по правам ребенка ООН, рассматривая в 1999 г. доклад о реализации Конвенции о правах ребенка в России, в своих заключительных замечаниях выразил обеспокоенность сокращением числа лиц, поступающих в техникумы и профтехучилища, особенно девушек (п. 49). В то же время ст. 26 Всеобщей декларации прав человека техническое и профессиональное образование должно быть общедоступно, что, по нашему мнению, должно быть обеспечено государством необходимым количеством учебных мест и бесплатностью обучения.
Разработчики Плана при решении вопроса реформирования образования основное внимание уделили финансовой стороне вопроса без учета возможных негативных социальных последствий. В частности, обращает на себя внимание, что подушевое финансирование может привести к тому, что некоторые руководители, игнорируя санитарно-гигиенические нормы обучения, в погоне за дополнительными финансовыми средствами будут допускать наполнение образовательного учреждения свыше предела, установленного лицензией.
В настоящее время это явление уже является распространенным, а при условии увеличения финансирования оно может возрасти. Поэтому следует в законодательном порядке оговорить, что реализация возможности подушевого финансирования должна соответствовать п. 12 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» и не может превышать предельную численность обучающихся, установленную лицензией.
– Каково ваше правовое мнение относительно ст. 112 проекта Федерального закона «О бюджете» на 2001 г., так называемой братской могиле, где приостанавливается действие важных для образования норм федеральных законов о правах и льготах участников образовательного процесса?
– Данная норма, если она будет принята, противоречит ч. 2 ст. 55 Конституции РФ – в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека. В этом году впервые законодатель пошел по пути неконституционной конкретизации приостанавливаемых нормативно-правовых актов, в федеральных законах о бюджетах за несколько прошедших лет в аналогичных нормах содержались лишь формулировки о том, что те социальные законы, средств на финансирование которых не предусмотрено, временно не действуют.
– В течение примерно пяти последних лет в РФ не действуют ст. 54 Федерального закона «Об образовании» и ст. 30 ФЗ «О высшем и послевузовском образовании», устанавливающие специальные повышенные размеры оплаты труда для педагогических работников. Дайте вашу правовую оценку этим действиям властей.
– Точнее, это можно назвать бездействием федеральной власти. Тем самым правительство накапливает свои внутренние долги, нарушая конституционные права педагогов на гарантированные ФЗ минимальный размер оплаты труда, неразрывно связанные с ним конституционные права на охрану здоровья, социальное обеспечение, свободу передвижения. Ставка заработной платы высшего разряда ЕТС установлена в размере ниже физиологического прожиточного минимума и ставит под угрозу гарантированное Конституцией право на жизнь. Не иначе как антиконституционной дискриминацией является разный размер в оплате труда учителей в разных в зависимости от их экономического благополучия регионах России.
Не менее важным аспектом этой проблемы является опосредованное нарушение прав граждан на образование. Ведь полуголодный педагог физически не может производить качественного интеллектуального продукта. Акции протестов педагогов, непрерывно лихорадящие страну, парализуют нормальный образовательный процесс.
Гарантированное право на образование нарушается также участившимся в последние годы отключением электроэнергии и теплоснабжения в ОУ. Они дезорганизуют нормальную работу школ, детских садов и иных объектов социальной инфраструктуры.
Всегда при оценке любых факторов, влияющих на деятельность учебных учреждений, необходимо исходить из приоритета интересов потребителей услуг – детей и их законных представителей.