Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу

1. Реформирование образования

1.1. Ожидаемый вклад образования в модернизацию России

Опора на образованность общества, на качество человеческого капитала позволит России сохранить свое место в ряду государств, способных оказывать влияние на мировые процессы. Образование должно помочь России ответить на вызовы, стоящие перед ней в социальной и экономической сферах, в обеспечении национальной безопасности и укреплении институтов государства. Именно «социальный заказ» общества и государства будет определять направления развития и изменения системы образования России в первом десятилетии XXI века.
Неотъемлемое условие модернизации общества – освоение людьми новых социальных навыков и ролей, развитие культуры социального поведения граждан с учетом открытости общества, его быстрой информатизации, роста динамики изменений.
Приоритетами образования для модернизации общества должны быть:
1) Облегчение социализации в рыночной среде через формирование ценностей: ответственности за собственное благосостояние и за состояние общества через освоение молодыми поколениями основных социальных навыков, практических умений в области экономики и социальных отношений.
2) Противодействие негативным социальным процессам, таким как распространение алкоголизма, наркомании и криминогенности в молодежной среде; вытеснение асоциального поведения, борьба с беспризорностью.
3) Обеспечение социальной мобильности в обществе через поддержку наиболее талантливых и активных молодых людей независимо от их социального происхождения через освоение молодым поколением возможностей быстрой смены социальных и экономических ролей, в том числе через развитие специального образования для лиц с ограниченными возможностями здоровья.
4) Поддержка вхождения новых поколений в глобализированный мир, в открытое информационное сообщество. Для этого в содержании образовании должны занять центральное место коммуникативность: информатика, иностранные языки, межкультурное обучение.
5) Образование должно реализовать ресурс свободы, поле выбора для каждого человека, получающего образование, инвестирующего в себя. Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять и сумму частных интересов семей и предприятий.
Возрастает роль образования в модернизации экономики. Располагая первоначально очень ограниченным инвестиционным ресурсом, Россия должна выбрать образовательный сектор в качестве приоритета – одной из «национальных точек роста». Инвестиции в повышение качества человеческого капитала являются условием развития всех секторов российской экономики. На потребности экономики, которые заявят себя через 5–15 лет, система образования должна реагировать уже сейчас.
В краткосрочной перспективе (2000–2005 гг.) необходимо сделать Россию привлекательной для инвестиций и обеспечить воспроизводство и развитие инновационного потенциала экономики.
Это потребует:
формирования адекватной современным технологиям кадровой инфраструктуры основных отраслей промышленности и сферы услуг; обновления профессионального образования, повышения его качества и соответствия структуре потребностей рынка труда; опережающего развития начального и среднего профессионального образования, способных в относительно короткий срок обеспечить повышение культуры производства;
обеспечения условий для развития научных школ в фундаментальном и инженерном образовании, в сфере информационных технологий. Приоритетного развития университетской науки и на ее основе – венчурных подразделений и предприятий;
резкого повышения качества профессионального образования в области экономики и управления производством и смежных «активных социальных наук» (права, социологии), в том числе через введение соответствующего содержания в общее образование.
В среднесрочной перспективе (2005–2010 гг.) решающим становится уровень общей образованности населения. Качество человеческого капитала будет одним из самых главных препятствий экономического развития в долгосрочном плане.
Интеллектуальные профессии становятся массовыми и теряют присущую им раньше исключительность. Растущие информационные потоки и высокотехнологичные производства требуют не исполнителей узкой специализации, а специалистов с базовым уровнем образованности, способных переключиться с одного вида деятельности на другой, с обширными коммуникативными умениями и навыками. Вместе с тем на завершающих этапах обучения необходима более точная адаптация системы профессионального образования к актуальным и перспективным потребностям рынка труда, ориентация на конкретные «меню профессиональных карьер».
Модернизация государства, формирование гражданского общества требуют, чтобы система образования формировала сознательного гражданина, эффективно участвующего в демократическом процессе.
Для решения этой задачи приоритетными ориентирами для образования личности становятся:
способность к самоорганизации, умение отстаивать свои права, участвовать в деятельности и создании общественных объединений;
толерантность, терпимость к чужому мнению, умение вести диалог, искать и находить содержательные компромиссы;
правовая культура: знание основополагающих правовых норм и умение использовать возможности правовой системы государства.
Чтобы выполнить эти требования, необходимо обеспечить открытость системы образования разнообразным воздействиям со стороны общества, государства и экономики при сохранении ее внутренней целостности и поддержании высоких академических стандартов. Модернизация страны опирается на модернизацию образования, на его содержательное и структурное обновление. Необходимо сделать все возможное для ресурсной обеспеченности образовательной сферы. Однако ресурсы должны направляться не на консервацию системы, а на ее эффективное обновление. Консервировать даже то, что когда-то было лучшим в мире, – значит заведомо гарантировать отставание.
Российская система образования должна перейти из режима выживания в режим развития. Российское общество должно перейти от режима бюджетного содержания своей системы образования к режиму инвестирования в нее.

1.2. Анализ ситуации

Начиная с середины 80-х годов в отечественной системе образования стали развиваться процессы демократизации, появляется вариативность образования, возникают инновационные движения. Они определялись в первую очередь быстрой (в ряде случаев даже опережающей) адаптацией системы образования к принципиально новым условиям политической демократии, свободного развития гражданского общества и рыночной экономики. Эти процессы нашли свое нормативно-правовое оформление в Законе «Об образовании» 1992 года, утвердившем принципы академической и экономической автономии учебных заведений, свободу выбора в образовании для учителей и учащихся.
Однако новые принципы организационно-экономического функционирования средней и высшей школы не были полностью воплощены в жизнь. В наибольшей степени их удалось реализовать в системе высшего образования, опираясь на потенциал влияния и традиции академической независимости вузов. В то же время в системе общего образования, а также в системах начального и среднего профессионального образования возобладали консервативные тенденции.
До сих пор в образовании (за исключением очень ограниченных секторов) практически не действует конкурентный рынок, что существенно снижает эффективность общественных затрат, приводит к потере ресурсов на пути к учебным заведениям. При этом потери ресурсов накладываются на резкое падение финансирования образования, обусловленное неблагоприятной макроэкономической ситуацией. Бюджетное финансирование образования в реальном выражении упало ниже 40% уровня 1991 года. Это привело к накоплению хронической задолженности по оплате коммунальных расходов и заработной платы (45 миллиардов руб. на начало 2000 года). Непоследовательное осуществление реформ в системе образования в сочетании с сокращением объемов финансирования привели к следующим последствиям:
формализации государственных гарантий общедоступности и бесплатности общего среднего образования и доступа к профессиональному образованию, ведущей к росту социального и территориального неравенства в этой сфере;
структурной деформации образования: структура подготовки не совпадает с потребностями рынка труда, растет нехватка специалистов среднего звена и квалифицированных рабочих кадров;
усилению разрыва между традиционно высоким уровнем профессионального образования в области точных и естественных наук, смыкающихся с ними разделов инженерного образования, с одной стороны, и качеством начального и среднего профессионального образования, оторванных как от общего и высшего профессионального образования, так и от потребностей рынка труда, – с другой. Это определяет низкую организационную и технологическую культуру массового производства.

1.3. Направления модернизации образования

Обновление содержания образования, повышение его качества
В содержании образования необходимо решить следующие задачи:
Устранить характерную как для общего, так и для профессионального образования традицию перегруженности учебных планов предметами и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний. Все предметы должны быть необходимы для последующих стадий образования и востребоваться в дальнейшей социальной и/или профессиональной деятельности.
Изменить методы обучения, расширив вес тех из них, которые формируют практические навыки анализа информации, самообучения. Поднять роль самостоятельной работы учащихся и студентов.
Восстановить и укрепить связи профессионального образования с практикой и научными исследованиями.
Создать механизмы систематического обновления содержания образования всех уровней.
Ликвидировать отставание от мировой науки в стандартах и качестве преподавания социальных наук, в первую очередь экономики, менеджмента и права. Дать всем выпускникам средней школы и всех ступеней профессионального образования знания и базовые навыки в областях, обеспечивающих активную социальную адаптацию (экономика, право, основы политической системы, менеджмент, социология и т.п.).
Увеличить долю открытого образования в учебных программах всех уровней. К 2005 году обеспечить подключение к глобальной информационной сети Интернет всех учебных заведений системы профессионального образования и не менее 60% общеобразовательных учебных заведений, в том числе всех детских домов и интернатов. Создать условия для персонального доступа к компьютеру в системе общего образования в объеме не менее 6 часов в неделю в рамках учебного плана и внеурочной деятельности на каждого учащегося. Обеспечить в средней школе необходимую базовую подготовку учащихся по основным направлениям применения информационных и коммуникационных технологий.
Осуществить переход на сопоставимую с мировой систему показателей качества и стандартов образования всех уровней.
Обеспечить знание на уровне функциональной грамотности как минимум одного иностранного языка всеми выпускниками полной средней школы.
Обеспечить развитие вариативности и доступности образовательных программ, перейти от вариативности для преподавателя к вариативности для учащегося. Обеспечить бюджетным финансированием несколько базовых вариантов полного среднего образования.
Определяющее значение имеет равенство доступа к образованию для различных социальных слоев и территориальных групп населения. Актуален переход на систему адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и из отдаленных территорий. Размер помощи должен определяться с учетом различий в экономическом положении регионов. Инструментами адресной социальной поддержки должны стать:
адресное предоставление стипендий в размере прожиточного минимума, покрывающем стоимость обучения и проживания, а также льгот по оплате общежитий в системе профессионального образования учащимся и студентам из низкодоходных семей, сиротам, другим строго определенным категориям учащихся;
компенсация проезда в учебные заведения в системе профессионального образования учащимся и студентам из низкодоходных семей, сиротам и другим строго определенным категориям учащихся;
развитие системы предоставляемых или гарантированных государством образовательных кредитов учащимся и студентам из низкодоходных семей;
фонды рабочих мест с неполным рабочим днем, создаваемые местными органами власти и учебными заведениями.
Формирование эффективных механизмов трансляции социального заказа системе образования.
Основная часть потоков в образовании будет основываться на персонификации бюджетного финансирования. Это делает более открытой и эффективной для граждан и семей возможность софинансировать закрепленные за ними бюджетные средства.
Вышеуказанная система должна дополняться целевыми субсидиями (также на персонифицированной основе) со стороны федерального и регионального уровней власти. Такие корректирующие рыночный механизм субсидии реализуют социальные (поддержка учащихся из малодоходных групп населения, поддержка территориальной мобильности) и стратегические (поддержка перспективных направлений подготовки специалистов, формирование платежеспособного спроса по которым отстает) задачи государства.
Рынок в образовании должен формироваться не только на стороне спроса, но и на стороне предложения. Это предполагает свободное (контрактное) ценообразование на образовательные услуги (за исключением той их части, которая непосредственно реализует конституционные гарантии бесплатного образования), ликвидацию существующей сегментации образовательного рынка, дискриминации учебных заведений по критерию их учредителя.
Расширение участия общества в управлении образованием (образовательными организациями) достигается путем создания:
системы попечительских советов (образовательных организаций, муниципалитетов и т.п.), что призвано усилить внимание прежде всего местного сообщества к проблемам развития и нуждам образования, обеспечить приток в образовательные организации дополнительных ресурсов – финансовых, материальных, кадровых, их эффективное использование и общественный контроль за деятельностью администраций;
фондов поддержки образования (образовательных организаций), аккумулирующих средства юридических и физических лиц и направляющих их на решение конкретных проблем данной сферы;
системы поддержки профессиональных сообществ в сфере образования, их привлечения к решению вопросов образовательной тактики и стратегии на федеральном и региональном уровнях;
условий, прежде всего налоговых, для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования.
Для эффективной модернизации образования необходимо обеспечить три базовых условия:
1) Повышение заработной платы преподавателей до уровня, привлекающего в образование эффективные кадры.
2) Финансирование информатизации образования, обеспечивающее модернизацию его методов и технологий, переход к открытому образованию.
3) Формирование новых институтов системы образования, обеспечивающих максимально полную мобилизацию средств населения и предприятий, эффективное использование этих и бюджетных средств и на этой основе высокое качество и возможности широкого выбора образовательных программ и услуг.
Решение этих задач потребует напряжения ресурсов и концентрации усилий всего общества. Особые усилия потребуются от самой системы образования. Общество не может экономить на образовании, но образование обязано эффективно использовать свои ресурсы – как выделенные государством и обществом, так и заработанные на рынке.

1.4. Ресурсы модернизации

Качественные:
рост общественной востребованности образования. Субъекты, востребующие образование, в возрастающей степени представляют частный сектор: семьи и предприятия, наемных работников и предпринимателей. Мотивационная база для частных инвестиций в образование создана; дело за институциональными и финансовыми механизмами реализации таких инвестиций;
широкая доступность общего образования, относительно массовый характер профессионального образования удерживают нашу страну в составе группы развитых государств;
сохраняется традиция творческой активности педагогов;
в высших учебных заведениях сосредоточен основной научный потенциал целого ряда отраслей. Вузовская наука, опирающаяся на экономические и академические возможности привлечения кадров и материальных активов, находится в наиболее работоспособном состоянии и может быть опорой для инновационного роста;
высокий образовательный уровень населения, богатые традиции российской культуры, которая остается одной из самых «читающих» в мире.
Финансовые
В настоящее время в российскую систему образования государством, обществом и населением направляется почти 300 млрд руб., или 5% ВВП. Из них 0,75% ВВП составляют потоки, которые направляются в образование в основном населением, но в учебные заведения не попадают.
Расширение бюджетного финансирования образования имеет следующие возможные параметры и ограничения:
1) в период 2001–2004 гг. в силу ограниченности платежеспособного спроса необходимо обеспечить опережающий рост бюджетного финансирования образования; начиная с 2005 г. предполагается перейти на темпы роста бюджетного финансирования, соответствующие темпам роста ВВП; основная часть дополнительных ресурсов начнет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий. При этом, в свою очередь, необходимо пойти на значительно более быстрый рост расходов федерального бюджета, обеспечивающего инновационную составляющую системы образования;
2) развитие системы планирования расходов в рамках модели двухсекторного бюджета: первый сектор – обеспечение нормативов бюджетного финансирования в расчете на 1 учащегося, воспитанника; второй сектор – формирование бюджета развития учебных заведений, играющих ключевую роль в развитии всей системы образования или в исполнении «инновационного заказа» государства, выделение средств на информатизацию и обновление оборудования и рост доли этих средств в консолидированном бюджете образования. Инвестиции государства в учебные заведения будут осуществляться в основном в форме софинансирования отобранных на конкурсной основе проектов. Это поможет мобилизовать внебюджетные средства учебных заведений;
3) структурный маневр ресурсами внутри системы образования. Реальная хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений, переход на нормативное финансирование в расчете на 1 учащегося, воспитанника, реструктурирование сети сельских (малокомплектных) школ;
4) механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов, в том числе в области образования, не расчленен по видам ответственности, непрозрачен для контроля и не создает стимулов для нижестоящих бюджетов полностью мобилизовывать средства для исполнения федеральных мандатов. Предполагается в рамках реформы субсидиарной ответственности бюджетов перейти начиная с 2002 года на прозрачную систему целевых субвенций на образование дотационным регионам. Эта мера может быть дополнена стимулирующим механизмом формирования таких субвенций, при котором дотационный регион, увеличивающий долю собственных средств на образование и повышающий эффективность их использования, получал бы в течение следующего года увеличенный трансферт. В результате ежегодного повышения федеральных мандатов по финансированию образования и введения стимулирующих целевых субвенций расходы территориальных бюджетов на образование, доля расходов на образование в территориальных бюджетах существенно возрастут.
Мобилизация частных средств в систему образования наталкивается в настоящее время на серьезные ограничения, обусловленные низкими доходами основной части российских семей. В настоящее время только 25–30% семей потенциально могут принимать участие в финансировании образования своих детей. Доля семей, заинтересованных в инвестировании в образование, растет по мере завершения их детьми общего образования и достигает пика к 10,11 классам средней школы. Средства, направляемые семьями в образование, составляют от 1,1 до 1,5% ВВП. При этом больше половины этих средств расходуется «теневым» образом, обеспечивая поступление на дефицитные направления образования, остающегося формально бесплатным, а также на вынужденное «теневое» софинансирование государственных образовательных учреждений.
Предполагается, что по мере роста доходов доля семей, способных инвестировать в образование, возрастет к 2010 году до 40–45%. При этом основная масса семей будет способна вкладывать в образование лишь очень ограниченные средства – от 3 до 10 тысяч рублей в год. Уловить эти средства и направить их в учебные заведения возможно путем связывания их с персонифицированным государственным финансированием в качестве добровольных и прозрачных дополнений к такому финансированию.
С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (в частности, уменьшение налогооблагаемой базы с учетом затрат на образование) и темпов роста доходов к 2010 году ожидается значительное – в 2–3 раза в реальном выражении – увеличение средств семей, поступающих в образование. Вместе с тем основная часть этого прироста придется на вторую половину десятилетия.
Средства предприятий (ориентировочно 10 млрд руб. в 2000 году) делятся на два потока. Первый – оплата тех образовательных программ, в которых заинтересованы сами предприятия (в основном короткие программы дополнительного профессионального образования и подготовка персонала в средних и начальных профессиональных учебных заведениях). Второй – спонсорские средства.
Спрос со стороны предприятий на образовательные услуги может возрасти по мере оживления реального сектора экономики. При относительно сбалансированных темпах роста по отраслям можно ожидать повышения спроса на образование в 4–5 раз в реальном выражении.
Дополнительный эффект будет получен благодаря введению налоговых льгот по расходам на образование, предусмотренных в рамках налоговой реформы.
Дополнительные доходы системы образования складываются из коммерческой необразовательной деятельности (продажи собственной продукции вузами, ПТУ и техникумами, сдачи в аренду помещений учебных заведений и др.). Ожидается снижение доли «пассивных» доходов рентного характера при стабилизации их абсолютного объема и опережающего роста «активных».
При определении последовательности решения поставленных выше проблем необходимо учитывать резкие демографические изменения. В 2000–2003 гг. будет продолжаться рост выпуска учащихся из общеобразовательной школы. В период 2000–2008 гг. произойдет резкое сокращение числа учащихся в общеобразовательной школе (с 2008 года это затронет и высшие учебные заведения) – с 21 млн в 1999 году до 14 млн в 2008 году. Это означает, что структурная и содержательная реформа общего образования должна быть в основном завершена до 2009 года.

1.5. Новые институты системы образования

Персонификация бюджетного финансирования:
нормативное финансирование в расчете на 1 учащегося, воспитанника в общем среднем и начальном профессиональном образовании;
дифференцированное персонифицированное бюджетное финансирование студентов (по государственным именным финансовым обязательствам – ГИФО) в системе среднего и высшего профессионального образования.
Переход на эти формы начнется в экспериментальном порядке в 2001 году по системе общего образования, в 2002 году – по системе профессионального образования. Персонификация финансирования позволит значительно повысить эффективность использования бюджетных средств и вовлечь в образование частные средства в виде добровольного софинансирования. Она обеспечит также свободу выбора учебных заведений и образовательных программ, увеличит доступность высшего образования.
Академическая и экономическая автономия учебных заведений
Важнейшим элементом нового организационно-экономического механизма является полная и последовательная реализация правового статуса образовательной организации (учебного заведения), заложенного в Законе «Об образовании». Это включает:
контрактные (рыночные) формы отношений с государством и частными заказчиками, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;
государственное регулирование учебных заведений через механизмы аккредитации и контроля качества образования. Это потребует значительного повышения эффективности и прозрачности этих механизмов;
постепенное сближение в правах государственных и негосударственных учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию.
Для повышения эффективности использования ресурсов следует изменить характер (порядок) выделения бюджетных средств учебному заведению, обеспечив:
переход от выделения средств по статьям расходов бюджетной классификации к финансированию одним показателем (исполнение государственного именного финансового обязательства);
расширение прав учебных заведений по распоряжению финансовыми ресурсами, в том числе в части планирования и исполнения сметы расходов (в общем образовании – при участии попечительских советов);
прозрачность и доступность для общественно-государственного контроля всей академической и финансовой деятельности образовательной организации, включая разработку единых форм отчетности и ежегодную публикацию академических и финансовых отчетов;
создание унифицированных и понятных процедур расходования средств, основанных на конкурсном отборе поставщиков товаров, работ и услуг.
Порядок использования недвижимого имущества, переданного собственником учебному заведению, должен гарантировать его эффективное использование в уставных целях. Следует подтвердить запрет на приватизацию объектов собственности, закрепленных за государственными и муниципальными учебными заведениями, трудовыми коллективами данных учебных учреждений.
Государственные инвестиции в образование должны выполнять следующие функции:
обеспечить государственные приоритеты в развитии образования;
стимулировать эффективное использование внебюджетных доходов учебными заведениями;
служить инструментом отбора наиболее эффективных инвестиционных проектов учебных заведений.
Государственные инвестиции будут направляться в образование в двух основных формах:
1) инвестиции в формирование информационной базы учебных заведений и в обновление их учебно-научного оборудования. Имеют форму прямых инвестиций, направляемых в учебные заведения соответственно количеству студентов (учащихся), уровню и типу подготовки и государственным приоритетам в развитии образования;
2) бюджет развития образования предполагает конкурсный порядок отб