Оценка качества образования:
между контролем и поддержкой

В последние годы, а особенно в последние месяцы, в профессиональных педагогических и околопрофессиональ-ных дискуссиях все активнее обсуждается вопрос об оценке качества образования. В стратегическом плане действий Правительства России требование создания общероссийской системы оценки качества образования фигурирует в виде отдельного пункта. При этом иногда вместо слова «оценка» используются слова «контроль качества» или «управление качеством». Однако за всеми этими разными выражениями скрывается одна и та же целевая установка – общество (или государство) хочет влиять на улучшение качества системы образования. При этом, как правило, для оценки качества используется оценка учебных достижений школьников, их соответствие установленным стандартам.
По-видимому, интенсивность обсуждений этого вопроса достигла сегодня такой стадии, когда необходимой становится некоторая «расчистка» терминологии и раскрытие тех контекстов, которые возникают в связи с реализацией определенных подходов к оценке качества образования. Эту задачу мы пытаемся решить в данном сообщении. При его подготовке мы использовали материалы семинаров по оценке качества образования, проводившихся Национальным фондом подготовки кадров, беседы со специалистами по оценке качества образования из Англии и Шотландии.
Данная статья отражает личную точку зрения автора, к которой присоединяется
и редакция нашей газеты.

Три методологических замечания

1. Мы не обсуждаем здесь вопроса о том, каково содержание критериев оценки качества образования, о том, что мы будем называть хорошим качеством и что – плохим. Нас будут интересовать процедуры и подходы к измерению качества результатов работы системы образования, а не вопрос, например, о том, какие результаты важнее. С этой позиции не важно, говорим ли мы о получении определенных знаний, умений и навыков или о формировании способностей как о целях образования. Такой подход существенно отличает предлагаемый угол взгляда от дискуссий последнего времени, которые сосредотачивались в основном на обсуждении критериев оценки качества.

Наше внимание к формам и процедурам объясняется не столько тем, что мы равнодушны к критериям качества, но тем, что, с нашей точки зрения, процедуры и подходы к оценке качества задают важнейший институциональный контекст реформы, во многом формируют те самые результаты, которые затем и оцениваются.
2. Мы различаем возможную систему оценки качества (управления качеством) и систему, обеспечивающую сертификацию отдельных учащихся. С этой точки зрения всевозможные службы тестирования (единых экзаменов) не должны отождествляться со службами оценки качества. Их данные, конечно, должны использоваться при оценке качества, но прямое отождествление совокупности индивидуальных образовательных результатов, измеренных стандартизированными процедурами, с качеством работы системы образования нам представляется неправомерным.

3. Мы обсуждаем оценку качества образования применительно к децентрализованной и вариативной системе образования. В однородной централизованной системе задачи оценки качества ставятся совершенно иначе, поскольку там жестко регулируется процесс, а не результат.

В чем цель оценки качества?

Выше мы говорили о том, что за всеми разговорами об оценке качества стоит благое желание повышать качество образования. Однако, как нередко случается в социальных системах, реализация средства, предназначенного для достижения благой цели, приводит к весьма противоречивым результатам. Поэтому все чаще приходится слышать, что оценка качества нужна для того, чтобы (особенно в условиях децентрализированной системы) органы управления могли получать своевременную и надежную информацию о том, как работает система, насколько эффективно используются средства бюджета, направляемые на образование.
Обратим внимание на это – обсуждается уже не проблема повышения качества, а проблема обеспечения вышестоящих органов информацией, проблема контроля за деятельностью образовательных учреждений. Здесь явно происходит подмена целей. Подмена эта чрезвычайно примечательна, поскольку в ней отражается разница подходов. Признавая самостоятельную важность задачи обеспечения управляющих органов контрольной информацией, мы неявно отождествляем качество работы образовательных учреждений со степенью административного контроля. Средство становится самоцелью. Подчеркнем, мы не спорим с необходимостью движения потоков информации снизу вверх, но задача обеспечения этого движения является подчиненной, второстепенной. Она имеет смысл только в контексте общей задачи повышения качества работы реальных учителей и директоров школ.
Таким образом, подчеркнем, что, с нашей точки зрения, целью создания системы оценки качества является создание условий повышения качества образования через усиление потоков информации о результатах образования и соответствующих факторах. Подчеркнем также, что при всей бесспорности и даже тривиальности этого утверждения многие проекты создания систем оценки качества реально не ориентируются на указанную выше цель как на проверяемую и достижимую.
Современная история образования дает два принципиально разных подхода к оценке качества образования в децентрализированных образовательных системах. Рассмотрим их ниже.

Оценка как проверка

В одном случае оценка качества нужна вышестоящим органам, чтобы оценить, как работают подведомственные школы. В этом подходе набор показателей и процедуры оценки разрабатываются наверху и стандартным и «неизбежным» образом применяются к школам. В этом суть идеи инспекции. Она исходит из того, что люди (исполнители) изначально лживы, ленивы, глупы и, главное, злонамеренны. Поэтому оценка качества превращается в проверку и строится на стремлении поймать недостатки. Нередко такие процедуры основываются на специально завышенных критериях, которым не может соответствовать большинство школ. Некоторые модели аттестации школ и других образовательных учреждений, предлагаемых в России в последнее время, явно или неявно опираются на эти предположения.
Более того, само образовательное ведомство оказывается в этой идеологии под подозрением, и поэтому возникает идея создания независимой системы оценки качества образования – государственной аттестационной службы. Никаких серьезных аргументов, почему эта служба должна быть независима от системы образования, обычно не приводится. Широко распространен аргумент по поводу того, что «государство хочет иметь честную и объективную процедуру аттестации и оценки качества», по сути, означает, что недоверие высказывается и Министерству образования. Фактически предлагается создать и в области образования своего рода силовую структуру.
Наиболее распространенными аргументами в защиту мощной административной системы контроля являются аргументы об ответственности и подотчетности. На деле же в данной схеме реализуется не идея ответственности, а идея подконтрольности.

Оценка как механизм диалога и саморазвития

Альтернативным является подход, при котором основными потребителями информации об образовательных результатах являются непосредственные участники образовательного процесса – учителя, ученики и их родители. В этом случае ответственность возникает не из подконтрольности, а из открытости и прозрачности. При этом процедуры оценки результатов образования становятся оружием самих учителей. В таком подходе сердцевиной системы оценки качества становится методическая работа по обеспечению школ и учителей новыми средствами оценки достижения целей образования, новыми средствами диалога с внешкольным сообществом.
Безусловным достоинством второго подхода является то, что процесс сбора информации о качестве образования является в то же время процессом развития учителя и самого школьного института. Тем самым реализуется современная идея об управлении как об обучении.
Утверждается, что децентрализация и без того дает школам много свободы, поэтому, чтобы сохранить баланс, нужно эту свободу ограничить через процедуры оценки качества. Но здесь формальные соображения приводят к логической ошибке: упускается из виду, что целью децентрализации и является усиление самостоятельности на уровне образовательных институтов, поэтому главнейшей задачей оценки качества в децентрализованной системе становится усиление этого уровня, на котором и принимаются реально эффективные решения.

В поисках баланса между контролем и диалогом

Сравнивая эти подходы, мы говорим не о жестком выборе – полный административный контроль или полный отказ от административного контроля. Мы подчеркиваем необходимость баланса, при котором ясно, что важнейшими движущими силами высокого качества образования являются самостоятельные и компетентные учителя, самостоятельные и самоуправляемые школы, диалог родителей и школ, диалог школ и ведомства, проводящего образовательную политику.
Вместе с тем надо понимать, что за этими подходами лежат две разные образовательные философии. В первом случае общее образование понимается как сфера вложения государственных средств для реализации государственных же приоритетов. Во втором случае общее образование скорее рассматривается, с одной стороны, как сфера услуг. А с другой – как сфера свободного творческого действия педагогов и школьных коллективов. В первом случае инструментом поддержания системы являются учет и контроль, прямое руководство. Во втором случае такими инструментами являются открытые каналы коммуникации и профессиональное развитие.

Какими должны быть масштабы оценки качества?

Идея административного контроля всегда предполагает усиление регулярности и расширения охвата контроля. Идея тотального и повседневного контроля не подвергается в этом подходе сомнению. Она ограничивается только реально существующими финансовыми ресурсами. В рамках этого подхода улучшение финансирования образования с неизбежностью приводит к расширению инспекционных служб, развитию их инструментария, повышению регулярности и охвата. Основным аргументом в защиту тотальной инспекции, тотальной проверки является опасность того, что какая-нибудь нерадивая (а то и опасная для детей школа) останется вне контроля. Увы, опыт Госплана показал, что тотальный контроль (как оборотная сторона тотального планирования) является вредной иллюзией. Решить эту задачу невозможно, не принеся огромных трудностей в функционирование нормальных учреждений образования. Поэтому с определенного уровня затраты на усиление тотальности проверок начинают становиться совершенно неэффективными.

Альтернативой такому подходу является не просто перенос внимания с внешней оценки на самооценку, но и новое понимание необходимого пространственного и временного масштаба работ по оценке качества. Идея выборочных исследований, снижение частоты и интенсивности проверок становится основой новых процедур.

К вопросу о масштабах оценки качества относится и вопрос о количестве и структуре набора показателей, по которым оценивается образовательное учреждение или система. Излишнее их количество делает процедуры оценки чрезвычайно затратными и не оставляет школам возможности проводить оценку по тем показателям, которые особенно значимы для данной местности или данной культуры. С другой стороны, случайный выбор показателей снижает эвристическую ценность информации. По-видимому, принципом составления таких наборов должна быть разумная минимальность.

Анализ случая – сравнение подходов к оценке качества в Англии и Шотландии

Отличной иллюстрацией для сравнения этих двух подходов является параллельное, но разнонаправленное развитие систем оценки качества в двух частях Соединенного Королевства – в Англии и Шотландии. В обеих этих странах последние десять лет происходит реформа системы оценки качества.

Сначала несколько слов об общем в этих реформах

Усиление полномочий школ и местного общественного контроля стало важной чертой реформы образования в Англии и Шотландии. Были расширены полномочия попечительских советов. В то же время были расширены и полномочия директоров школ. Стало ясно, что именно фигура директора является ключевой для успеха в совершенствовании работы школы. Многообразные формы вовлечения родителей в регулирование процесса учения в школе не были ограничены введением их в органы управления. Значительные изменения произошли в системе информирования родителей о том, что происходит в школе вообще и с их ребенком в частности, была расширена практика опросов родительского мнения о перспективных направлениях, по которым могла бы двигаться школа. Информируются не только родители, но и местная общественность.

И в той и другой системе особое внимание уделяется не разовому срезу результатов, а прогрессу в результатах обучения одного и того же ученика. Система такой динамической оценки (оценка добавленной ценности) весьма сложна, но позволяет яснее видеть роль образования в прогрессе ребенка.

Достаточно успешной можно считать и практику введения национальных образовательных стандартов в этих странах. При этом, правда, в Шотландии стандарты носят рекомендательный характер и ориентированы на описание того образовательного опыта, который должны получить школьники. Такой стандарт широко обсуждается и учителями, и общественностью и хорошо известен всем заинтересованным фигурам.

В Англии стандарт носит более определенный и узкопрофессиональный характер. Его выполнение проверяется рядом обязательных всеобщих экзаменов, которые проводятся в каждой данной школе под внешним контролем. Надо заметить, что английские исследования не показывают, что введение такого типа экзамена улучшило качество образования.

Чем отличаются эти подходы к оценке качества?

Английская система контроля качества (так будет точнее ее называть) построена на интенсивной системе инспектирования и стандартизированной оценке учебных достижений. При этом она сопряжена с высокой автономией директоров школ.

Централизованная инспекция школ в Англии обходится налогоплательщикам в 0,5% национальных расходов на общее образование. Многие деятели образования в Англии сомневаются в осмысленности и эффективности такого вложения. Тем не менее инспектора утверждают, что они играют важную функцию, информируя родителей и учителей (!) о том, что реально происходит в школах, привлекая внимание к школам с проблемами. При этом инспекция независима от министерства образования, хотя критерии инспектирования и согласуются с министерством. Именно инспекция проводит национальные экзамены и публикует сравнительные таблицы успеха школ.

Инспектора стали одной из самых ненавистных фигур в английском образовании, поскольку процесс инспектирования становится для многих уважающих себя учителей и директоров школ переживанием оскорбительных подозрений и сбором бесполезных данных. Английские школы ставятся в позицию оправдывающихся. По выражению Тони Блэра, они впервые за многие десятилетия стали обнаруживать «культуру извинительности», которая заключается в том, что учитель ищет причины, объясняющие те или иные трудности, а не пути преодоления этих трудностей. Более того, уже появились первые случаи, когда в заботе о репутации школы директора и учителя стали фальсифицировать результаты экзаменов.

Шотландская система оценки качества призвана помочь школе решить ее собственные проблемы. Один из создателей этой системы признает: «Нас интересует не то, какие результаты показывают ученики этой школы в данное время, а как школа оценивает эти результаты, как она строит стратегии по их улучшению. То есть мы должны помочь качественной самооценке этой школы вместе с родительским сообществом». Именно для этого службой оценки качества разрабатываются рекомендации с красноречивыми названиями типа «Насколько хороша наша школа?». Таким образом, инспекция, по сути, становится методической службой, не выставляющей оценку школе, а помогающей ей увидеть свои сильные и слабые качества. При этом активно используется участие родителей и работодателей в оценке происходящего в школе, привлекаются учителя других школ.

Сравнительные исследования показывают, что, несмотря на общие сожаления по поводу невысокой зарплаты, учителя в Шотландии отличаются от своих английских коллег меньшей тревожностью и более высокой самооценкой и удовлетворенностью от работы. Таким образом, в Шотландии эффективнее используется важнейший, по мнению многих исследователей, ресурс развития системы образования – учительская энергия, инициатива и компетентность.

Опыт Англии и Шотландии показывает, что систему оценки качества надо рассматривать в контексте проблемы создания современных открытых информационных потоков в системе образования.

По какому пути пойдет российская система оценки качества образования

В процессе становления российской системы оценки качества образования отчетливо проступают две тенденции, отражающие два подхода к оценке качества образования, о которых говорилось выше. С одной стороны, представление об оценке качества как о специальном орудии руководства системой и ностальгия по инспекции приводят к появлению проектов непрерывного тотального контроля. Все активнее используются доморощенные тесты множественного выбора, запрещаются такие формы контроля, как сочинение, защита самостоятельной (творческой) работы.
С другой стороны, в России стали проводиться нетривиальные выборочные обследования, которые могли бы давать и управленцам высоких уровней, и школам огромную пищу для размышлений. К ним относятся и исследования о качестве знаний по математике, выпускников начальной школы в нескольких регионах, и международные обследования по математике, естествознанию и функциональной грамотности. Однако пока не возникают общественные и профессиональные структуры информирования и рефлексии, широкого обсуждения. Нет опыта выработки или коррекции образовательной политики на основе этих данных.

Нам известны также десятки примеров успешного самоанализа школ, когда в число переменных, по которым оценивается качество образования, попадают и характеристики здоровья детей, и их интерес к учебе. Однако такого рода инициативы меркнут перед инициативами возрождения фронтальных проверок, усиливаемых современными средствами компьютерного тестирования.

Необходимо выбрать, будем мы восстанавливать неэффективный тотальный контроль или искать путь в открытую систему взаимной поддержки. Поэтому при реализации этих принципов в процессе создания новой системы оценки качества образования нужно помнить об одной простой мысли, выраженной в английском афоризме «Никто еще не стал выше от того, что его измеряли».